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1. 질의요지
‘대한적십자사봉사회 동해지구협의회’에 보조금을 지원할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
‘대한적십자사봉사회 동해지구협의회’는 「대한적십자사 조직법」 제22조제1항에 따른 ‘적십자사’에 해당되지 않으므로 이 규정을 근거로 보조금을 지원할 수는 없을 것으로 보이고, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 동해시의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 동해시 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「동해시 대한적십자사 활동 지원에 관한 조례 제정안」(이하 “동해시 조례안”이라 함)은 대한적십자사봉사회 동해지구협의회의 원활한 사업 수행과 인도주의의 실현에 이바지하기 위하여 그 활동을 지원하는 것을 목적으로 하는 조례안으로(제1조), 동해시장은 대한적십자사봉사회 동해지구협의회와 그 회원단체의 운영 및 사업 활성화를 위하여 예산의 범위 내에서 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있고(제3조), 대한적십자사봉사회 동해지구협의회가 추진하는 제3조의 사업에 대하여 보조금을 지원할 수 있다(제5조)는 내용으로 조례를 제정하고자 하는 바, 이처럼 대한적십자사봉사회 동해지구협의회에 대하여 보조금을 지원하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능하기 위해서는 이러한 지원사무가 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하여야 할 것입니다.

 먼저, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있는데, 대한적십자사봉사회 동해지구협의회의 사업 수행에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방자치법」 제9조에 따른 지방자치단체의 사무 중 어느 범위에 속하는지가 명확하지는 아니하나, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다.

 다음으로, 지방자치단체의 보조금 지원과 관련하여 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서, 다음 각 호로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등을 들고 있으며, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있으므로, 동해시 조례안의 내용과 같이 대한적십자사봉사회 동해지구협의회에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지에 대해 검토하여야 할 것으로 보입니다.

 우선, 대한적십자사봉사회 동해지구협의회에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지 살펴보면, 「대한적십자사 조직법」 제22조제1항에서 적십자사의 운영 및 사업에 사용되는 경비는 회비, 국가 또는 지방자치단체의 보조금, 수익사업으로 인한 수익금, 그 밖의 수입금으로 충당한다고 규정하고 있어, 이 규정이 ‘대한적십자사봉사회 동해지구협의회’에 대한 보조금 지원 근거가 되는 것은 아닌지에 대한 의문이 있을 수 있습니다.

 「대한적십자사 조직법」 제2조에 따르면 대한적십자사(이하 “적십자사”라 함)는 ‘법인’으로 하고, 같은 법 제4조제2항에 따르면 적십자사는 정관으로 정하는 바에 따라 필요한 곳에 지사를 둘 수 있으며, 이에 따른 「대한적십자사 정관」 제25조제1항에서는 서울특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도에는 그 행정구역을 관할구역으로 하는 ‘지사’를 두고, 같은 조 제4항에서는 지사 관하 시ㆍ군ㆍ구에는 ‘지부’를 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그런데 이 사안 ‘대한적십자사봉사회 동해지구협의회’는 「대한적십자사 조직법」 제4조제2항 및 이에 따른 「대한적십자사 정관」 제25조제1항에 따라 설치된 ‘지사’가 아니고, 또한 같은 조 제4항에 따른 ‘지부’도 아닌 것으로 보이며, 다만 적십자봉사원 및 봉사조직 운영에 관한 내부 규정인 「대한적십자사 봉사회 시행규칙」 제13조에 의거해 설치ㆍ운영되는 협의회로서, 각 지역에서 자발적으로 등록한 적십자봉사회원의 의견을 수렴하고 운영대책 및 공동과제 등을 협의하기 위해 시ㆍ군ㆍ구에 두는 협의기구인 것으로 보입니다. 

 즉, ‘대한적십자사봉사회 동해지구협의회’는 「대한적십자사 조직법」 제22조제1항에 따른 ‘적십자사’에 해당되지 않으므로 이 규정이 ‘대한적십자사봉사회 동해지구협의회’에 대한 보조금 지원 근거가 될 수는 없을 것으로 판단되며, 이 외에 다른 개별적인 법률상 근거가 있는 것으로 보이지는 않으므로, 「지방재정법」 제17조제1항에서 규정하고 있는 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하지는 않는 것으로 보입니다.

 다음으로, 대한적십자사봉사회 동해지구협의회에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 

 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조)고 할 것이고, 이와 더불어 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

 따라서, 대한적십자사봉사회 동해지구협의회에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로, 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판례 등을 참고하여 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상인 대한적십자사봉사회 동해지구협의회의 성격, 해당 사업이 동해시의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 동해시 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.

 결론적으로, ‘대한적십자사봉사회 동해지구협의회’는 「대한적십자사 조직법」 제22조제1항에 따른 ‘적십자사’에 해당되지 않으므로 이 규정을 근거로 보조금을 지원할 수는 없을 것으로 보이고, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 동해시의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 동해시 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.