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1. 질의요지
교권과 교육활동 보호에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있는지?

2. 의견
교권과 교육활동 보호에 필요한 사항을 조례에 규정하려는 것은 국가사무에 관하여 법령의 위임 없이 조례로 정하려는 것으로, 「지방자치법」 제22조를 위반할 소지가 있으므로 조례 제정에 신중하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 ‘그 사무’란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하므로(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임되거나 상위 지방자치단체의 사무가 하위 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않는다고 할 것입니다. 그리고 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임된 국가사무에 해당하는지를 판단함에는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 밖에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 등 참조). 

  「강원도 교권과 교육활동 보호 등에 관한 조례안」(이하 “강원도 조례안”이라 한다) 제1조에서 이 조례는 교원의 정당한 교육활동이 부당하게 침해되는 것을 방지하여 교원이 교육활동에 전념할 수 있도록 교권과 교육활동 보호에 필요한 사항을 정함으로써 교육의 질적 향상을 도모하는 것을 목적으로 한다고 규정하고, 같은 조례안 제3조제1항에서는 교육감은 교권침해가 발생하지 않도록 예방하여야 하며, 발생한 때에는 그 회복을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 교육감은 교권을 보호하고 증진하기 위하여 법률상담, 고충처리, 공제사업 등 적절한 제도의 정비와 지원을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제5조제1항에서는 교육감은 교원에 대한 민원·진정 등을 조사할 경우에는 관계 법령이 정하는 바에 따라 해당 교원에게 소명할 기회를 주어야 하고, 정당한 사유가 없는 한 그 결과가 나오기 전에 인사상의 불이익한 조치를 해서는 아니 된다고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 교육감은 제1항에 따른 민원·진정 등을 조사하는 경우 그 내용이 학생 등에게 알려지지 않도록 하고, 해당 교원의 수업활동을 존중해야 한다고 규정하려는 바, 이 사안은 교권과 교육활동 보호에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다. 

  먼저, 「헌법」 제31조제6항에서 국민의 교육을 받을 기본권의 실효성 있는 보장을 위하여 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하도록 규정하고 있는데, 여기서 교원의 지위에 관한 사항이란 교원의 자격·임용·보수·복무·신분보장·권익보장·징계 등과 같이 신분의 취득·유지·상실 등과 관련된 사항을 의미한다 할 것입니다. 

  이에 따라 교원지위향상을 위한 특별법인 「교원지위향상을 위한 특별법」 제2조제1항에서 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체는 교원이 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력하여야 한다고 규정하고, 「교원 예우에 관한 규정」 제1조에서 이 영은 「교원지위향상을 위한 특별법」 제2조의 규정에 의한 교원의 예우에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 규정 제2조의2제1항에서 교육감은 교원이 긍지와 사명감을 갖고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하기 위하여 교육활동 보호를 위한 교원 연수 및 홍보(제2호), 교육활동 침해를 당한 교원의 치료, 전보 등 보호 조치(제3호), 제6조의3에 따른 법률 상담(제4호), 제7조제3항에 따른 교육활동 침해 등에 대한 조사 및 관리(제5호), 그 밖에 교육활동을 보호하고 교육활동 침해에 대응하기 위하여 필요한 사항(제6호)에 관한 시책을 시·도교권보호위원회의 심의를 거쳐 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 규정 제7조제1항에서는 국가 및 지방자치단체는 교원에 대한 민원ㆍ진정 등을 조사하는 경우에는 관계법령이 정하는 바에 따라 당해 교원에게 소명할 기회를 주어야 하고, 정당한 사유가 없는 한 그 결과가 나오기 전에 인사상의 불이익한 조치를 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국가 및 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 민원ㆍ진정 등을 조사하는 경우 그 내용이 학생 등에게 알려지지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「교육기본법」 제7조에서 국가와 지방자치단체는 안정적인 교육재정 확보를 위해 필요한 시책을 수립·실시해야 하는데, 이와 관련하여 「지방교육재정교부금법」 제1조에서 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치·경영함에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형있는 발전을 도모할 목적으로 한다고 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 제5조 및 제5조의2에서 교육부장관이 지방자치단체에 보통교부금과 특별교부금을 교부하는 근거규정을 두고 있으며. 이에 따라 교육부장관이 교원지위 향상을 위한 시책의 지원을 위하여 특별교부금을 교육감에게 지원하고 있습니다. 

  한편, 「지방자치법」 제9조제2항제5호에서 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에서 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 특별시·광역시 및 도의 사무로 한다고 규정하고 있으나, 교원의 지위에 관한 사항은 규정하고 있지 아니하고 있습니다. 

  이상의 법령들을 살펴보면, 교원의 지위에 관한 사항은 법률로 정하여 전국적으로 통일적인 규율이 필요한 것이고 국가가 이를 위하여 상당한 경비를 부담하고 있으므로, 이에 관한 사무는 국가사무로 보아야 할 것입니다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결, 법제처 2015. 6. 29. 의견 15-0130 제시사례 참조). 

  따라서, 강원도 조례안 제3조와 제5조에서 교권침해가 발생하지 않도록 예방하여야 하고, 교권침해가 발생한 때에는 그 회복을 위하여 필요한 조치를 취하도록 하면서, 교육감이 교원에 대한 민원·진정 등을 조사할 경우에 정당한 사유가 없는 한 그 결과가 나오기 전에 인사상의 불이익한 조치를 취하지 못하도록 하고 있는바, 이러한 교권과 교육활동 보호에 필요한 사항 역시 교원의 지위에 관한 사항에 해당하는 것으로 보입니다.  

  결론적으로, 교권과 교육활동 보호에 필요한 사항은 전국적으로 통일적인 규율이 필요한 교원의 지위에 관한 사항에 해당하고, 이는 국가사무에 해당하는 것인바, 강원도 조례안 제3조와 제5조와 같이 교권과 교육활동 보호에 필요한 사항을 조례에 규정하려는 것은 국가사무에 관하여 법령의 위임 없이 조례로 정하려는 것으로, 「지방자치법」 제22조를 위반할 소지가 있으므로 조례 제정에 신중하시기 바랍니다.