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1. 질의요지
가. 폐교재산의 안전관리 및 실태조사 등을 심의하기 위하여 조례로 경기도폐교재산심위원회를 설치할 수 있는지?

 나. 폐교재산의 효율적 활용 및 관리 운영을 위한 폐교재산관리센터를 설치하는 조례를 지방의회 의원이 발의할 수 있는지?

 다. 폐교재산의 관리 및 운영 업무를 「공유재산 및 물품관리법 시행령」에서 정하고 있지 않은 기관이나 단체에 조례로 위탁할 수 있는지?

2. 의견
가. 폐교재산의 대부ㆍ매각 등 처분에 관한 사항을 심의하는 경기도폐교재산심위원회는 「공유재산 및 물품관리법」 제16조에 따른 공유재산심의위원회와 기능이 중복되므로 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에 위배될 소지가 있어 설치할 수 없고, 공유재산심의위원회의 심의 대상이 아닌 사항에 대하여 전문적인 심의를 하는 위원회를 조례로 설치하는 것은 귀 청에서 정책적으로 판단할 사항으로 보입니다.

 나. 폐교재산의 효율적 활용 및 관리 운영을 위한 사업소의 성격을 가지는 폐교재산관리센터를 설치하는 조례를 지방의회 의원이 발의하는 것은 지방자치단체의 장의 조직 편성권을 침해하는 것으로서 타당하지 않은 것으로 보입니다.

 다. 일반재산인 폐교재산의 관리 및 운영 업무를 「공유재산 및 물품관리법 시행령」에서 정하고 있지 않은 기관이나 단체에 조례로 위탁하는 것은 「공유재산 및 물품관리법」 제43조의2 및 같은 법 시행령 제48조의2의 규정에 위배되는 것으로서 바람직하지 않다고 할 것입니다.

3. 이유
「경기도교육청 폐교 관리 및 운영에 관한 조례안」(이하 “경기도조례안”이라 함) 제5조에서는 폐교재산의 안전관리 및 실태조사, 폐교재산의 자산가치에 대한 조사ㆍ분석ㆍ평가에 관한 사항 등을 심의하기 위하여 경기도폐교재산관리심의위원회를 두도록 하고 있습니다. 또한 경기도조례안 제8조에서는 폐교재산의 효율적 활용 및 관리 운영을 위하여 폐교재산관리센터를 교육감이 설립ㆍ운영할 수 있도록 하고 있고, 제9조에서는 폐교재산의 활용 및 관리 운영을 「협동조합기본법」 제2조제3호에 따른 사회적협동조합 중 대통령령으로 정하는 교육관련 사회적협동조합 등에 위탁할 수 있도록 하고 있습니다.

  가. 질의 가에 대하여

  이 사안에서는 폐교재산의 안전관리 및 실태조사 등을 심의하기 위하여 조례로 경기도폐교재산심의위원회를 설치할 수 있는지가 문제되고 있습니다.

  먼저, 「폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법」(이하 “폐교활용법”이라 함)  제2조제2호에서는 폐교재산을 폐교되기 전에 직접 또는 간접으로 그 학교의 교육활동에 사용되던 시설과 그 밖의 재산 중 공유재산으로 규정하고 있고, 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조에 따라 지방자치단체의 소유 재산인 공유재산을 관리하는 것은 지방자치단체의 사무에 해당하므로, 지방자치단체는 「지방자치법」 제116조의2에 따라 폐교재산 관리에 업무에 관한 자문위원회를 조례로 설치할 수 있습니다. 다만, 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에서는 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 없도록 규정하고 있는바, 이는 기존 자문기관과 성격과 기능이 유사한 위원회의 중복설치를 금지하는 취지이므로(법제처 2013. 3. 15. 의견 13-0081 제시사례 참조), 조례로 경기도폐교재산심의위원회를 설치하기 위해서는 다른 경기도조례에 이와 유사한 자문기관이 설치되어 있지 않아야 할 것입니다.

  그런데 공유재산법 제16조에서는 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 지방치단체의 장이 자문하기 위하여 각 지방자치단체에 공유재산심의위원회를 두도록 하고 있고, 공유재산심의위원회는 같은 법 제10조에 따라 관리계획을 수립하거나 변경하는 경우 등을 심의하면서, 공유재산의 관리ㆍ운영 또는 처분 등에 대하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 사항도 심의하도록 하고 있습니다. 이에 따라 「경기도교육비특별회계 소관 공유재산 관리조례」 제6조에서는 공유재산심의회의 심의사항을 규정하고 있으므로, 경기도조례안에 따른 경기도폐교재산심의위원회의 기능과 「경기도교육비특별회계 소관 공유재산 관리조례」에 따른 공유재산심의위원회의 기능이 유사ㆍ중복되지 않을 때, 조례로 경기도폐교재산심의위원회를 설치할 수 있을 것입니다.

  이에 따라 관련 규정을 살펴보면, 공유재산심의위원회는 공유재산의 관리 및 처분에 관한 사항에 대한 자문기구로(공유재산법 제16조제1항), 「경기도교육비특별회계 소관 공유재산 관리조례」 제7조제1항에 따르면, 공유재산심의위원회의 심의사항은 공유재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항(제1호), 행정재산으로 목적 외 사용하고 있는 재산의 용도변경ㆍ용도폐지에 관한 사항(제2호), 일반재산의 용도변경(제3호), 교육감이 아닌 지방자치단체의 장이 공립학교에 학생과 주민이 공동으로 이용 가능한 문화 및 복지시설, 생활체육시설 등 복합시설을 설치할 경우 허가에 관한 사항(제4호), 그 밖에 공유재산에 관하여 재산관리관이 중요하다고 인정하는 중요한 사항(제5호)입니다. 이에 더하여, 폐교재산 처분의 근거법인 폐교활용법 제8조에서도 시ㆍ도 교육감은 폐교재산을 대부 또는 매각하는 경우에는 공유재산법 제16조제1항에 따른 공유재산심의회에 자문을 하도록 규정하고 있습니다.

  그리고 경기도조례안 제5조에서는 경기도폐교재산심의위원회의 심의사항을 폐교재산의 안전관리 및 실태조사(제1호), 폐교재산의 자산가치에 대한 조사ㆍ분석ㆍ평가에 관한 사항(제2호), 폐교재산의 유지ㆍ보수를 위한 관리계획(제3호), 폐교재산의 대부 및 매각 등 활용계획(제4호), 폐교재산의 관리ㆍ활용에 대한 평가 및 제도 개선에 관한 사항(제5호), 제1호에 따른 결과물의 활용 방안 및 관리대책 수립에 관한 사항(제6호), 그 밖에 위원장이 필요하다고 인정하여 회의에 부치는 사항(제7호)으로 정하고 있습니다. 
  
  이러한 법령과 조례의 규정을 종합하여 보면, 공유재산심의위원회는 공유재산의 처분과 관리 및 운영에 관한 주요 사항을 심의 대상으로 하고 있고, 경기도폐교재산심의위원회는 폐교재산의 처분과 관리에 관한 제반 사항을 심의 대상으로 하고 있다고 할 것인데, 폐교재산을 대부나 매각 등의 방법으로 처분하기 위해서는 법령에 따라 공유재산심위원회의 심의를 받아야만 하므로, 결국 이러한 범위에서는 공유재산심의위원회와 경기도폐교재산심의위원회가 유사한 성격과 기능을 가지고 있다고 할 것이어서, 조례로 경기도폐교재산심의위원회를 설치하는 것은 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에 위반될 소지가 있다고 할 것입니다.

  다만, 폐교재산의 처분과 관련되지 않은 사항 중 기존에 설치된 공유재산심의위원회에서는 할 수 없는 전문적인 심의가 필요한 사항이 있다면, 그러한 사항에 대해서만 심의하는 위원회는 조례로 설치가 가능하다고 할 수 있고, 그 필요성에 대해서는 귀 청에서 정책적으로 판단해야 할 것입니다.

  따라서, 폐교재산의 대부ㆍ매각 등 처분에 관한 사항을 심의하는 경기도폐교재산심위원회는 공유재산법 제16조에 따른 공유재산심의위원회와 기능이 중복되므로 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에 위배될 소지가 있어 설치할 수 없고, 공유재산심의위원회의 심의 대상이 아닌 사항에 대하여 전문적인 심의를 하는 위원회를 조례로 설치하는 것은 귀 청에서 정책적으로 판단할 사항이라고 할 것입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  이 사안에서는 폐교재산의 효율적 활용 및 관리 운영을 위한 폐교재산관리센터를 설치하는 조례를 지방의회 의원이 발의할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저, 「지방자치법」 제114조 및 같은 법 시행령 제77조에 따르면, 지방자치단체는 업무의 성격이나 업무량 등으로 보아 별도의 기관에서 업무를 수행하는 것이 효율적인 경우 등에 해당하면 조례로 사업소를 설치할 수 있는데, 경기도조례안 제8조에 따라 폐교재산의 효율적 활용 및 관리 운영을 위하여 설립하는 폐교재산관리센터는 공유재산의 관리라는 지방자치단체의 사무를 효율적으로 수행하기 위한 행정기관인 사업소의 성격을 가진다고 할 것입니다.

  이와 관련하여, 조례로 설치하는 행정기관에 대해서 판례는 지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가진다(대법원 2005. 8. 19, 선고, 2005추48 판결례 참조)고 판시하고 있습니다. 또한 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결례 참조)고 하고 있습니다. 이러한 판례에 태도에 비추어 보면, 지방의회 의원이 행정기관을 설치하는 조례를 발의하는 것은 지방자치단체장의 조직편성권을 침해하는 것이므로 허용될 수 없고, 사업소에 해당하는 폐교재산관리센터 역시 마찬가지일 것입니다.

  따라서, 폐교재산의 효율적 활용 및 관리 운영을 위한 사업소의 성격을 가지는 폐교재산관리센터를 설치하는 조례를 지방의회 의원이 발의하는 것은 지방자치단체의 장의 조직 편성권을 침해하는 것으로서 타당하지 않은 것으로 보입니다.

  다. 질의 다.에 대하여

  이 사안에서는 폐교재산의 관리 및 운영 업무를 「공유재산 및 물품관리법 시행령」(이하 “공유재산법 시행령”이라 함)에서 정하고 있지 않은 기관이나 단체에 조례로 위탁할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 조례를 정해야 하는데, 폐교활용법에서는 폐교재산 관리나 운영의 위탁에 관하여 별도로 정하고 있는 규정이 없으므로, 해당 업무를 위탁할 때에는 공유재산의 관리에 관하여 일반적인 사항을 정하고 있는 공유재산법의 관련 규정을 준수해야 할 것입니다. 공유재산의 위탁과 관련해서는 공유재산법 제27조에서 행정재산에 대해서, 제43조의2에서 일반재산에 대해서 정하고 있고, 폐교재산은 공유재산법 제5조에 따라 일반재산에 해당하므로, 조례로 폐교재산의 관리 및 운영 업무를 위탁할 때에는 공유재산법 제43조의2를 위반해서는 안 될 것입니다.

  그런데 공유재산법 제43조의2 및 같은 법 시행령 제48조의2에 따르면 일반재산의 관리ㆍ처분은 「금융회사부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」에 따라 설립된 한국자산관리공사, 「한국토지주택공사법」에 따라 설립된 한국토지주택공사,  「지방공기업법」 제49조에 따라 설립된 지방공사로서 같은 법 제2조제1항제7호 및 제8호의 사업을 목적으로 설립된 지방공사에 위탁할 수 있다고 정하고 있습니다. 그렇다면 법령에서 일반재산의 관리ㆍ처분을 위탁할 수 있는 대상이 결정된 것으로 보아야 할 것이므로, 조례로 이를 확대할 수 있도록 위임하는 근거규정이 없음에도 조례로 별도의 기관에 일반재산의 관리ㆍ처분을 위탁하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다

  따라서, 일반재산인 폐교재산의 관리 및 운영 업무를 공유재산법 시행령에서 정하고 있지 않은 기관이나 단체에 조례로 위탁하는 것은 공유재산법 제43조의2 및 같은 법 시행령 제48조의2의 규정에 위배되는 것으로서 바람직하지 않다고 할 것입니다.