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1. 질의요지
「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제6조제2항에 따르면 수질 및 수생태계 보전활동을 하는 민간단체에 대한 비용 지원에 필요한 사항을 ‘조례’로 정하도록 위임하고 있는데, 「부산광역시 하천살리기운동 지원 조례」 제4조제1항 및 제5조제2호에서 시장은 ‘하천살리기운동지원위원회’에서 심의하여 비용을 지원할 수 있도록 한 경우, 이 내용을 상위법에서 ‘조례’로 정하도록 한 사항에 해당한다고 보아 별도의 조례 제정을 하지 않아도 되는지?

2. 의견
「부산광역시 하천살리기운동 지원 조례」 제4조제1항 및 제5조제2호의 내용은 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 제6조제2항에서 ‘조례’로 정하도록 한 사항에 해당하는 것으로 보기는 어려우므로, 민간단체의 지원 기준 및 대상 등 지원에 필요한 사항을 신설하여 조례에 직접 규정하거나, 적어도 조례에서 구체적인 기준이나 범위를 정한 후 나머지 사항을 하위규정으로 정하도록 재위임하는 조치가 필요할 것으로 보입니다.

3. 이유
「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」(이하 “수질수생태계법”이라 함) 제6조제1항에 따르면, 국가와 지방자치단체는 지역주민이나 민간단체의 자발적인 수질 및 수생태계 보전활동이나 그 오염 또는 훼손 감시활동을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면 지방자치단체는 제1항에 따른 민간단체의 설립 또는 운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있으며, 이 경우 지원 기준 및 대상 등 지원에 필요한 사항은 ‘조례’로 정하도록 하고 있습니다. 한편,「부산광역시 하천살리기운동 지원 조례」(이하 “부산시 조례”이라 함) 제4조제1항제1호에 따르면 시장은 시민이나 민간단체가 자발적인 수질 및 수생태계 보전활동이나 그 오염 또는 훼손 감시활동을 하는 사업을 하는 경우에 예산의 범위에서 그 비용을 지원할 수 있도록 하면서, 같은 조례 제5조제2호에서는 ‘부산광역시 하천살리기운동지원위원회’(이하 “지원위원회”라 함)에서 제4조의 지원사업에 관한 사항을 심의하도록 규정하고 있는 바, 현행 부산시 조례 제4조제1항과 제5조제2호의 내용이 수질수생태계법에서 ‘조례’로 정하도록 하고 있는 사항에 해당한다고 보아 별도의 조례 제정을 하지 않아도 무방한지에 대해 질의하고 있는 것으로 보입니다. 

 일반적으로 상위법령에서 ‘조례’로 정하도록 위임한 사항에 대해서는 법령의 위임취지를 존중하여 위임사항을 조례로 규정하는 것이 원칙이라 할 것입니다. 왜냐하면, 법령에서 조례로 정하도록 위임하고 있음에도 불구하고 위임된 사항을 전혀 규정하지 않는 경우(혹은 그 하위의 법규형식으로 포괄적으로 재위임하는 경우), 실질적으로 위임조례의 제정 형식에 관한 수권법의 내용을 변경하는 것이 되므로 법령 위반의 문제가 발생하기 때문입니다.(법제처 2015. 2. 17. 회신 15-0017 의견 및 대법원 2015. 1. 15. 선고 2013두14238 판결 취지 참조) 다만, 조례로 정하도록 한 사항이 지나치게 전문적이고 기술적이거나 수시로 변경할 수밖에 없는 성질의 것인 경우에는 부득이하게 규칙 등 하위 자치법규로 재위임할 수 있는 것인 바, 이 경우에도 이에 대한 구체적인 기준이나 범위를 정한 후 규칙으로 위임함으로써 조례만 보아도 규칙으로 위임하려는 사항의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것입니다. 

 이와 같은 기준에 따라 살펴보면, 부산시 조례 제4조제1항에서는 수질수생태계법 제6조제1항 및 제2항 전단의 내용을 재기재하면서 제5조제2호에서는 지원위원회에서 제4조의 지원사업에 관한 사항을 심의한다고 규정하고 있는 바, 법령에서 ‘조례’로 정하도록 위임한 지원 기준 및 대상 등에 관한 기본적인 사항조차 전혀 정하지 아니한 채, 또한 그 하위법규인 규칙 등으로 재위임하는 규정도 없이, 제4조제1항제1호의 지원에 관한 사항은 지원위원회에서 심의하여 시장이 지원을 결정할 수 있도록 하고 있습니다. 이처럼 법에서 명시적으로 ‘조례’로 정하도록 한 사항을 정하지 않고 단지 지원위원회에서 비용 지원에 관한 사항을 심의하여 시장이 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 하는 경우에는, 명확하고 구체적인 기준 없이 지원위원회의 심의에 따라 지원여부나 내용이 임의로 좌우되는 결과를 가져오게 되고, 이는 결국 자치법규의 제정 형식에 관하여 ‘조례’로 지원 기준 및 대상 등 지원에 필요한 사항을 정하도록 한 수질생태계법의 위임 취지에 부합하지 않는 것으로 판단됩니다.

 아울러, 조례에서 비용 지원에 필요한 구체적인 사항을 정하지 않는 경우에는 그 지원기준이 불명확하고 일관적이지 않아 자의적인 집행의 우려가 있어 입법의 일반적 원칙인 신뢰보호나 법규의 명확성을 저해할 수 있는 점, 또한 지원 대상이 되는 민간단체의 예측 가능성이 저하되고 이로 인해 정책 수요자의 불편 또한 야기할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때에도, 부산시 조례 제4조제1호 및 제5조제2호의 규정방식은 바람직하지 않은 측면이 있습니다.

 따라서, 부산시 조례 제4조제1항 및 제5조제2호의 내용은 수질수생태계법 제6조제2항에서 ‘조례’로 정하도록 한 사항에 해당하는 것으로 보기는 어려우므로, 민간단체의 지원 기준 및 대상 등 지원에 필요한 사항을 신설하여 조례에 직접 규정하거나, 적어도 조례에서 구체적인 기준이나 범위를 정한 후 나머지 사항을 하위규정으로 정하도록 재위임하는 조치가 필요할 것으로 보입니다.