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1. 질의요지
화성시의 재난 안전 관련 단체 지원을 위하여 「화성시 재난 및 안전 활동 지원에 관한 조례안」을 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
재난 안전 관련 단체에 대한 보조금 지원은 자치사무에 해당되며 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 화성시가 자율적으로 판단해야 할 것으로 보이나, 「비영리민간단체지원법」및「재난안전법」에 따라 지원하는 보조금과 중복지원이 될 수 있으므로 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.

3. 이유
「화성시 재난 및 안전 활동 지원에 관한 조례안」(이하 “화성시조례안”이라 한다) 제1조에서는 화성시에서 발생하는 재난 및 사고를 예방하고 발생한 피해를 신속히 복구하기 위한 재난 안전 관련 단체(이하 “재난관련단체”라 함)를 지원하기 위한 목적을 규정하면서 제3조에서는 재난 안전 관련 단체가 하는 재난관리 및 안전관리 활동(제1호), 재난 및 안전 관련 예방 및 홍보(제2호), 재난 및 안전 활동과 관련한 훈련(제3호) 등에 필요한 비용을 지원할 수 있다고 하는 바, 이러한 재난관련단체의 활동을 지원하는 조례의 제정이 가능한지 질의하는 것으로 보입니다. 

  먼저 조례 제정 가능성을 살펴보면, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 하였고 여기서 그 사무란 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 말하는 바(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결례 참조) 재난관련단체의 활동에 대한 지원사무가 이에 해당하는지 검토가 필요합니다. 「지방자치법」제9조제2항제4호하목에서는 재해대책의 수립 및 집행을, 같은 항 제6호나목에서는 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급을 자치사무의 예시로 제시하고 있으며 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 한다) 제4조제1항에서는 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립하여야 한다고 규정한 바, 화성시의 재난관리 및 안전관리 활동, 재난 및 안전 예방 및 홍보 활동을 지원하는 사무는 자치사무라고 볼 수 있어 조례 제정 대상에 해당되는 것으로 보입니다.
  그러나 이를 자치사무로 본다고 하더라도 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있는데 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공공 지출을 금지하면서, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호)등에 한하여 이를 허용하고 있는 바, 재난관련단체에 대한 지원은 지방자치단체가 민간 등이 자율적으로 수행하는 사업에 대해 사업을 수행하는 단체에 지원하는 것으로 「지방재정법」 제17조제1항 본문에서 금지하고 있는 보조금에 해당하는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 각 호에서 예외적으로 허용하고 있는 어느 하나에 해당하여야 할 것입니다.

  우선, 화성시 재난관련단체의 활동을 위한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지를 검토해보면, 화성시 재난ㆍ안전관리 및 재난 예방 및 안전 홍보를 위한 활동을 지원하는 것이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도 「지방자치법」의  규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵고(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결례 참조) 「재난안전법」제4조제1항에서 지방자치단체가 재난이나 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하고 재난이나 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위해 노력해야 하는 의무를 규정한 것은 지방자치단체의 책무를 규정한 것에 불과한 것으로 재난관련단체의 활동에 대한 보조금 지원의 직접적인 근거규정이 될 수는 없는 것으로 보입니다.

  아울러 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에서 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사는 제4조제1항에 따라 등록된 비영리 민간단체에 대하여 다른 법률에 의하여 보조금을 교부하는 사업 외의 사업으로서 공익활동을 추진하기 위한 사업에 대하여 소요경비를 지원할 수 있도록 규정한 바, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에 따라 비영리 민간단체에 재정적인 지원을 할 수 있는 주체는 행정자치부장관 및 시ㆍ도지사이고, 지원대상은 “등록된 비영리 민간단체”라고 할 것입니다. 따라서, 「화성시조례안」에서 규정된 재난관련단체가 비영리 민간단체에 해당된다고 하여도 이에 대한 보조금 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기는 어려울 것으로 보입니다.
  이어서 「지방재정법」 제17조2제1항제4호에 해당하는지 검토해보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 판례에서는 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조)이라 하면서 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결례 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4 선고 2009구합1285 판결례 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  이러한 법령 및 법원 판결례에 비추어 볼 때, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우” 및 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우” 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어렵습니다. 따라서 귀 시는 재난관련단체에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부에 대하여  「지방재정법」 및 같은 법 시행령, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 검토한 후 화성시의 재정여건 등을 고려하여 조례제정여부를 자율적으로 판단하여야 할 것으로 보입니다.

  다만, 「재난안전법」 제66조의2제4항에서는 국가는 기관ㆍ단체에서 추진하는 안전문화활동을 위하여 필요한 예산을 지원할 수 있도록 규정하고 있고 「비영리민간단체지원법」제6조제1항에 따르면 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사는 비영리민간단체에 대하여 보조금을 지원할 수 있도록 되어 있는 바 화성시에서 재난관련단체를 지원하는 내용의 조례를 제정하는 것은 중복 지원이 될 수 있으므로 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있는 것으로 보입니다(법제처 2015. 12. 4. 회신, 의견 15-0312 참조).
  
  결론적으로 재난관련단체에 대한 보조금 지원은 자치사무에 해당되며 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 화성시가 자율적으로 판단해야 할 것으로 보이나, 「비영리민간단체지원법」및「재난안전법」에 따라 지원하는 보조금과 중복지원이 될 수 있으므로 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.