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1. 질의요지
「충주시 가축분뇨의 관리와 이용에 관한 조례」에서 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’에는 가축사육 제한지역 내에 있다 하더라도 가축을 사육할 수 있도록 하고 있는데, 「동물보호법」에 따라 설치하는 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등을 사육하는 경우도 이에 해당한다고 볼 수 있는지?

2. 의견
「동물보호법」에 따라 설치하는 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등을 사육하는 경우는 「충주시 가축분뇨의 관리와 이용에 관한 조례」 제3조제3항제6호에서 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’에 포함되는 것으로 해석하기는 어려울 것으로 보입니다.

3. 이유
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조에 따르면 시장·군수·구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 하고 있고, 이에 따라 제정된「충주시 가축분뇨의 관리와 이용에 관한 조례」(이하 “충주시 조례안”이라 함)에서는 제3조제2항에서 가축사육제한지역을 정하면서, 같은 조 제3항에서 다음 각 호에 해당하는 경우에는 가축사육 제한지역이라 하더라도 가축을 사육할 수 있다고 하여 제6호로 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’를 규정하고 있습니다. 한편 「동물보호법」 제15조제1항에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 동물의 구조ㆍ보호조치 등을 위하여 동물보호센터를 설치할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이에 따라 설치하는 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등을 사육하는 경우에도 충주시 조례안 제3조제3항제6호의 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’에 해당하는 것으로 보아 가축사육제한 지역의 적용을 배제할 수 있는 것인지에 대해 질의하고 있는 것으로 보입니다. 

 이 사안의 쟁점은 첫째, 「동물보호법」 제15조제1항에 따라 설치하는 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등의 보호조치를 위해 사육하는 경우, 그 동물 등을 가축분뇨법 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조에 따른 “가축”에 해당하는 것으로 보아 같은 법 제8조(가축사육의 제한 등)의 규정을 적용할 수 있는지 여부와, 둘째, 적용된다면 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등을 사육하는 경우를 충주시 조례안 제3조제3항제6호에서 정한 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’에 해당한다고 볼 수 있는지 여부에 관한 것이라 하겠습니다.

 우선, 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등에 대하여 구조ㆍ보호조치를 하는 경우, 그 동물 등을 가축분뇨법 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조에 따른 “가축”에 해당하는 것으로 보아 가축분뇨법이 적용되는 것인지에 대해 살펴보겠습니다. 

 가축분뇨법 제2조제1호에서는 “가축”을 소ㆍ돼지ㆍ말ㆍ닭 그 밖에 대통령령이 정하는 사육동물로 정의하고 있고, 같은 법 시행령 제2조에서는 사육동물이란 젖소, 오리, 양, 사슴, 메추리 및 개를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 등 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 하고 있습니다. 한편 「동물보호법」 제2조제1호에서는 “동물”이란 고통을 느낄 수 있는 신경체계가 발달한 척추동물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 동물을 말한다고 하면서 포유류(가목), 조류(나목), 파충류·양서류·어류 중 농림축산식품부장관이 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 대통령령으로 정하는 동물(다목)으로 규정하고 있으며, 같은 법 제14조제1항에서는 ‘유실ㆍ유기동물’이란 도로·공원 등의 공공장소에서 소유자 등이 없이 배회하거나 종이상자 등에 담겨져 내버려진 동물(제1호)로, ‘피학대 동물’이란 제8조제2항에 따른 학대를 받은 동물(제2호) 등으로 정의하고 있습니다.

 가축분뇨법과 「동물보호법」은 그 입법취지 및 내용이 다르고 규율대상이 다르다는 이유로 「동물보호법」에 따른 “동물”이 가축분뇨법에 따른 “가축”에 해당하지 않아 동물보호센터에서 동물을 사육하는 경우에는 가축분뇨법 제8조의 가축사육의 제한 규정이 적용되지 않는다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 가축분뇨법과 「동물보호법」에서 “가축”과 “동물”의 의미를 정의할 때, 사육의 목적과 원인 등에 따라 달리 규정하고 있다거나 어느 하나의 법률에서 다른 법률을 배제하도록 하는 등 서로 모순ㆍ저촉된다고 보이지는 않으므로, 「동물보호법」에 따른 “동물”이 가축분뇨법 제2조제1호에서 정의하고 있는 “가축”에 포함되는 종(種)이고, 또한 사육의 대상이 되는 경우라면 「동물보호법」에 따른 그 “동물”은 당연히 가축분뇨법 상의 “가축”에 해당한다고 보아야 할 것이고, 따라서 이러한 범위에서는 가축분뇨법이 적용된다고 보아야 할 것입니다. 

 만일, 이 사안에서 「동물보호법」에 따른 동물보호센터에서 사육되는 동물의 종이 가축분뇨법에서 정하고 있는 가축의 종에 해당되지 않는 것이라면, 이러한 범위에서는 가축분뇨법이 적용될 여지가 없다고 보아야 할 것이므로, 이 사안에서는 이러한 경우를 제외하고 이하에서는 「동물보호법」상의 동물이 가축분뇨법 상의 가축에 해당되는 경우만을 전제로 검토하도록 하겠습니다.

 다음으로, ‘동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등을 사육하는 경우’를 충주시 조례안 제3조제3항제6호에서 정한 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’에 해당한다고 볼 수 있는지 살펴보겠습니다.

 법령의 문언을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 그 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수 있을 것인데(대법원 2009. 4. 29. 선고, 2006다81035 판결 참조), 동물보호센터에서 사육하는 동물에 대해서는 「동물보호법」 제14조제1항 각 호에서 명시적으로 규정하고 있으므로 이를 살펴보면, 제1호로 “도로·공원 등의 공공장소에서 소유자등이 없이 배회하거나 종이상자 등에 담겨져 내버려진 동물(유실ㆍ유기동물)”, 제2호로 “제8조제2항에 따른 학대를 받은 동물(피학대동물) 중 소유자를 알 수 없는 동물”, 제3호로 “소유자로부터 제8조제2항에 따른 학대를 받아 적정하게 치료ㆍ보호받을 수 없다고 판단되는 동물”로 규정하고 있습니다. 

 한편, “애완동물” 및 “반려동물”에 대해서는 관계 법령에서 명시적으로 정의규정을 두고 있지는 않으나, 동물보호법령에서 이와 관련하여 일부 규정하고 있는 사항을 살펴보면, 「동물보호법」 제32조제1항 및 같은 법 시행규칙 제35조에서는 “가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 사육하는 개·고양이·토끼·페럿·기니피그·햄스터”로 표현하고 있고, 같은 법 시행령 제3조제2호에서는 등록대상동물의 범위를 정하면서 “주택·준주택 외의 장소에서 반려(伴侶) 목적으로 기르는 개”로 규정하고 있으며, 국립국어원 표준국어대사전에 의하면 반려동물은 “사람이 정서적으로 의지하고자 가까이 두고 기르는 동물”로, 애완동물은 “좋아하여 가까이 두고 귀여워하며 기르는 동물”이라 할 것이므로, 동물보호센터에서 보호조치를 위해 동물을 사육하는 경우와, 통상적인 의미의 애완동물 또는 반려동물을 사육하는 경우는 그 개념과 성격이 상이하다고 할 것입니다. 

 또한 「동물보호법」 제15조에 따른 동물보호센터는 동물의 생명보호, 안전 및 복지 증진을 위하여 공익적인 목적에서 설치ㆍ운영되는 시설로서 같은 법 제14조제1항 각 호에서 정하는 동물을 구조하여 적정한 치료ㆍ보호에 필요한 조치를 하기 위한 것인데 반해, 애완동물이나 반려동물은 가정 등에서 정서적으로 의지하는 등 주로 개인적인 목적으로 키우는 동물이라 할 것이므로, 동물 사육의 목적과 성격, 주체 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등을 구조하여 원 소유자에게 반환하거나 타인에게 분양 등을 하기 전에 일시적인 보호를 위하여 대량 사육ㆍ관리하는 경우에는, 그 유실ㆍ유기동물과 피학대동물 등은 통상적인 의미의 애완동물 및 반려동물의 범위를 벗어난 상태로 보아야 할 것이고, 따라서 이 경우는 충주시 조례안 제3조제3항제6호에서 정한 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’에 해당된다고 보기는 어려울 것으로 판단됩니다. 

 결론적으로, 「동물보호법」에 따라 설치하는 동물보호센터에서 유실ㆍ유기동물 등을 사육하는 경우는 「충주시 가축분뇨의 관리와 이용에 관한 조례」 제3조제3항제6호에서 ‘애완동물 및 반려동물을 사육하는 경우’에 포함되는 것으로 해석하기는 어려울 것으로 보입니다.

 참고로, 귀 시에서 동물보호 확대 필요성, 정책적 환경 변화, 동물보호센터 부지 확보의 어려움 등을 종합적으로 고려하여 가축사육제한지역에 해당되는 경우라도 동물보호센터를 설치하여 동물을 사육할 수 있도록 하기 위해서는, 충주시 조례안 제3조제3항의 가축사육 제한지역의 적용 배제 규정에 ‘「동물보호법」 제15조에 따른 동물보호센터에서 동물을 사육하는 경우’를 신설하여 명시적으로 규정함으로써 조례 해석상의 혼란을 방지하고, 조례 집행 시 명확성을 높일 수 있을 것으로 보입니다.