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1. 질의요지
「여객자동차 운수사업법 시행령」 별표 5 제1항제3호마목에 따른 밤샘주차행위를 신고한 자에게 포상금을 지급하기 위한 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
「여객자동차 운수사업법 시행령」 별표 5 제1항제3호마목에 따른 밤샘주차행위를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 사무는 평택시의 자치사무에 해당하고, 「공익신고자 보호법」과 「여객자동차 운수사업법」에 따른 포상금 지급 근거 규정과 모순ㆍ저촉된다고 보기 어려우므로, 이에 관한 조례를 제정할 수 있으나, 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건에 부합하는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단하시기 바랍니다.

3. 이유
「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라고 함) 제85조제1항제6호에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자가 같은 법 제4조ㆍ제28조 또는 제36조에 따라 면허를 받거나 등록한 업종의 범위ㆍ노선ㆍ운행계통ㆍ사업구역ㆍ업무범위 및 면허기간(한정면허의 경우에만 해당한다) 등을 위반하여 사업을 한 경우에 해당하면 면허ㆍ허가ㆍ인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제88조제1항에서는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업자가 제85조제1항제6호에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있고(제1항), 이러한 과징금을 부과하는 위반행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 액수, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제2항)고 규정하고 있습니다. 이에 따라 여객자동차법 시행령 제46조제1항 및 별표 5 제1항제3호마목에서는 여객자동차운송사업자가 “면허를 받거나 등록한 차고를 이용하지 않고 차고지가 아닌 곳에서 밤샘주차를 한 경우”에 10만원 또는 20만원의 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있고, 「평택시 여객 및 화물자동차 운수사업법 위반 행위 신고포상 조례안」(아하 “평택시조례안”이라고 함) 제2조제3항제5호에서는 차고지외 밤샘주차를 신고한 경우 5만원의 포상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 여객자동차법 시행령 별표 5 제1항제3호마목에 따른 밤샘주차행위(이하 “밤샘주차행위”라고 함)를 신고한 자에게 포상금을 지급하기 위한 조례를 제정할 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.

  우선, 밤샘주차행위를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 사무가 조례를 제정할 수 있는 자치사무에 해당하는지를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조에서는 지방자치단체의 사무범위를 예시하고 있는바, 밤샘주차행위를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제4호에 따른 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무로서, 구체적으로는 같은 호 파목에 따른 주차장·교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리에 관한 사무에 해당하는 것으로 보입니다. 또한, 지방자치단체가 특정한 법위반 행위자를 신고하거나 고발한 자에 대하여 포상금을 지급하는 것은 지방자치단체가 관할 구역 내의 법질서 확립을 위하여 기존의 행정력으로 단속이 어려운 법위반 행위에 한하여 그러한 법위반 행위자를 신고하거나 고발한 자에 대하여 자신의 예산으로 일정한 포상금을 지급하는 것이므로, 밤샘주차행위를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 사무 역시 지방자치단체의 자치자무에 해당하는 것으로 보입니다.

  다음으로, 지방자치단체에서 조례로 정하려는 사무가 자치사무에 해당하는 것이라도 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 즉, 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 정할 수 있는바(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결례 참조), 밤샘주차행위는 「공익신고자 보호법」 제2조제1호 및 별표 제165호에 따른 공익침해행위에 해당하고, 「공익신고자 보호법」과 같은 법 시행령은 공익신고의 절차 및 신고자의 보호, 신고에 대한 보상금ㆍ포상금 등을 규정하고 있는 법령으로서, 조례로의 위임사항은 없지만 지방자치단체에서 공익신고와 관련된 조례안을 입안할 때 모순ㆍ저촉되어서는 아니 될 법령이라고 할 것입니다.

  「공익신고자 보호법」은 공익침해행위 신고와 관련된 일련의 절차를 규정하고 있는 법률이고, 같은 법 제26조의2에 따르면, 국민권익위원회는 공익신고 등으로 인하여 현저히 국가 및 지방자치단체에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 포상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있는데, 평택시조례안에서 「공익신고자 보호법」에 따른 공익침해행위에 대하여 신고 포상금을 지급할 수 있도록 규정한 바, 동일한 내용의 신고에 대하여 지방자치단체의 장의 추천으로 포상금을 지급할 수 있도록 「공익신고자 보호법」이 제정ㆍ시행되어 있음에도 지방자치단체장이 동일한 취지의 별개의 포상금제도를 만들어 시행하는 것은 국가법령체계의 일관성을 저해할 소지가 있다는 점, 평택시와 국민권익위원회에서 동시에 병렬적으로 포상금 지급에 대한 절차가 진행되는 경우나, 평택시에서 포상금이 지급된 ‘이후에’ 「공익신고자 보호법」에 따른 포상금이 지급되는 경우도 있을 수 있는 등 이중지급의 가능성이 있다는 점, 포상금이 이중지급된 경우에 대한 사후적 환수절차가 조례안에 규정되지 않았는데, 환수 절차에 대한 규정을 두더라도 집행상 혼란이 발생할 수 있다는 점 등에 대한 우려가 있을 수 있습니다.

  그러나, 「공익신고자 보호법」은 공익을 침해하는 행위를 신고한 사람 등을 보호하고 지원함으로써 국민생활의 안정과 투명하고 깨끗한 사회풍토의 확립에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), 국민권익위원회에 접수되는 공익신고의 처리절차, 공익신고자등의 비밀보장 및 신변보호, 공익신고자등에 대한 불이익조치 금지 및 보호조치, 공익신고자등에 대한 보상금ㆍ구조금 지급 등에 관한 사항에 대하여 주로 규율하며, 국가 전체의 포상금 체계를 하나로 획일화시킨다거나 다른 법령이나 조례 등에서 별도로 포상금을 지급하지 못하도록 하는 취지는 아닌 것으로 보이는 점, 「공익신고자 보호법」에 따른 신고포상금과 지방자치단체의 조례에 따른 신고포상금은 지급 요건과 절차, 포상금액, 지급 여부 결정 주체를 달리하고 있다는 점, 「공익신고 보상금 및 포상금 사무 운영지침」(국민권익위원회예규) 제23조제2항제4호에서는 국민권익위원회가 포상금을 지급함에 있어서 “다른 법령 등에 따라 보상금이나 포상금을 지급받았는지의 여부”를 확인한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 평택시조례안에서 밤샘주차행위 신고에 대한 포상금 지급을 규정하는 것은 「공익신고자 보호법」과의 관계에서 모순된다거나 저촉된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다. 

  또한, 여객자동차법 제51조의3에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수는 같은 법 제51조의2에 따른 유가보조금의 지급정지 중 유가보조금의 지급과 직접 관련하여 행하는 서류제출 명령에 따르지 아니하거나 검사나 질문을 거부ㆍ기피 또는 방해하는 경우(제4호)를 제외한 실제로 운행한 거리 또는 연료의 사용량보다 부풀려서 유가보조금을 청구하여 지급받은 경우(제1호), 여객자동차운송사업이 아닌 다른 목적에 사용한 유류분에 대하여 유가보조금을 지급받은 경우(제2호), 실제 주유ㆍ충전한 유종과 다른 유종의 단가를 적용하여 유가보조금을 지급받은 경우(제3호) 등에 해당하는 자를 신고하거나 고발한 자에 대하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 여객자동차법 제89조의3 및 같은 법 시행령 제48조의3에서는 “같은 법 제4조제1항에 따른 면허를 받지 아니하고 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업을 경영한 자”를 특정하여 그러한 경우에 해당하는 자를 신고하거나 고발한 자에게 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있는바, 여객자동차법에서는 여객자동차법을 위반한 행위 중 일부의 위반행위에 대하여만 그 위반행위자를 신고하거나 고발한 자에게 지방자치단체가 조례를 통해 포상금을 지급할 수 있도록 하는 규정을 두고 있으므로, 여객자동차법에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있는 경우가 아닌 경우에 지방자치단체가 조례를 통해 포상금을 지급하는 것은 여객자동차법에 모순ㆍ저촉되는지 여부가 문제됩니다. 하지만, 해당 법령과 문언과 해당 불법행위 신고자에게 포상금을 지급하여 국민들의 제보를 활성화함으로써 불법행위를 방지하려는 목적으로 위와 같은 신고포상금제도가 도입된 점을 고려해 볼 때(국회 국토교통위원회 검토보고서 참고), 여객자동차법 제51조의3 및 제89조의3에서 특정한 위반행위에 대해서만 포상금 지급 근거를 둔 것은 위와 같은 경우에 지방자치단체가 조례를 통해 포상금을 지급할 수 있도록 그 포상금지급의 법적 근거를 마련하는 것에 불과할 뿐, 위와 같은 경우를 제외한 다른 경우에 지방자치단체가 조례를 통해 포상금을 지급할 수 없게 하려는 취지로 보기는 어렵다고 할 것이므로, 평택시조례안에서 밤샘주차행위 신고에 대한 포상금 지급을 규정하는 것이 여객자동차법과의 관계에서 모순된다거나 저촉된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.

  한편, 평택시조례안에서 밤샘주차행위를 신고한 자에게 포상금을 지급한다고 규정하는 것이 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출로서 「지방재정법」 제17조에 위반될 소지가 있는지가 문제될 수 있는데, 같은 법 제17조제1항제4호에 따르면 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금을 지출할 수 있고, 이러한 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이고(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조), 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서 같은 법 제17조제1항제4호의 "지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있으므로, 「공익신고자 보호법」에 따라 포상금을 받을 수 있음에도 불구하고 별도의 포상금제도를 도입하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건을 갖추었는지를 검토할 필요가 있을 것으로 보입니다.

  결론적으로, 밤샘주차행위를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 사무는 평택시의 자치사무에 해당하고, 「공익신고자 보호법」과 「여객자동차 운수사업법」에 따른 포상금 지급 근거 규정과 모순ㆍ저촉된다고 보기 어려우므로, 이에 관한 조례를 제정할 수 있으나, 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건에 부합하는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단하시기 바랍니다.