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1. 질의요지
가. 「군포시 지속가능발전협의회 설치 및 운영 조례」를 제정할 수 있는지?

 나. 「군포시 지속가능발전협의회 설치 및 운영 조례」에 다음과 같은 내용을 규정할 수 있는지?
  1) 사무국 설치 사항
  2) 사무국 직원 채용, 직원 임기에 관한 사항
  3) 결산 및 사업의 평가에 관한 사항
  4) 상임위원 구성에 관한 사항

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  군포시 지속가능발전협의회는 「지속가능발전법」 제21조에 규정되어 있는 지속가능발전협의회를 의미하는 것으로 보이고, 같은 법 제21조에 따른 지속가능발전협의회는 그 법적 성격이 같은 법에 따라 지속가능발전 관련 업무를 위임 또는 위탁 받을 수 있는 민관협력단체의 일종이라 할 것인데, 군포시 지속가능발전협의회를 군포시의 행정기구 또는 군포시 소속 행정기관인 「지방자치법」 제116조에 따른 합의제 행정관청인 위원회 및 의결기관인 위원회 및 같은 법 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회로 보기는 어렵고, 실제 연혁상으로도 군포시협의회는 2000년 설립되어 비영리민간단체로서 정관에 의해 운영해온 사실에 비추어 볼 때, 군포시 지속가능발전협의회의 설치ㆍ운영에 관한 사항은 군포시의 조례 제정권의 범위 밖에 있는 것으로 보입니다. 

  나. 질의 나에 대하여

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「군포시 지속가능발전협의회 설치 및 운영 조례안」 (이하 “군포시조례안”이라 함) 제1조는 조례안의 목적에 대하여, 이 조례는「지속가능발전법」에 따라 시민의 삶의 질 향상과 지속가능한 발전을 효율적으로 추진하기 위하여 군포시 지속가능발전협의회의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 협의회의 기능에 대해서는 조례안 제6조에서, 지속가능발전을 위한 정책제안에 관한 사항(제1호), 지속가능발전 실천 계획의 수립ㆍ추진 및 평가에 관한 사항(제2호), 지속가능발전을 위해 시민ㆍ기업ㆍ시 등이 실천해야 할 과제 발굴 및 교육ㆍ홍보에 관한 사항(제3호), 시장이 지속가능한 발전을 위하여 자문하는 사항(제4호), 지속가능발전 실천을 위한 조사ㆍ연구 사업에 관한 사항(제5호) 등을 규정하고 있습니다.

 「지속가능발전법」 제21조에서는 국가와 지방자치단체는 지속가능발전을 실현하기 위하여 필요한 조사ㆍ연구 및 교육 프로그램을 개발하고 지속가능발전 관련 홍보 등의 업무를 수행하거나 지속가능발전협의회 등 민관협력단체에 위임 또는 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제22조제2항에 따르면 국가와 지방자치단체는 의제21과 요하네스버그이행계획 등 지속가능발전을 위한 국제사회의 약속과 규범들을 성실하게 이행하고 협력하여야 하며, 같은 조 제3항에 따르면 국가와 지방자치단체는 제21조에 따라 위임 또는 위탁받은 지속가능발전협의회 등 민관협력단체가 국가와 지방의 지속가능한 발전을 위하여 수행하는 국내외 활동에 대하여 예산의 범위에서 운영비를 포함한 행정적, 재정적 지원을 할 수 있습니다.

  가. 질의 가에 대하여
 
  군포시 지속가능발전협의회(이하 “군포시협의회”라 함)의 법적 성격이 어떠한 것인지 군포시조례안에 규정된 내용만으로는 일의적으로 판단하기 어렵지만, 같은 조례안 제1조 목적 규정에서 이 조례는「지속가능발전법」에 따라 군포시 지속가능발전협의회의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 하고 있고, 그 명칭 역시 「지속가능발전법」 제21조에 규정되어 있는 지속가능발전협의회와 동일한 점에 비추어 볼 때 군포시조례안의 지속가능발전협의회는 같은 법 제21조에 규정되어 있는 지속가능발전협의회를 의미하는 것으로 보입니다. 

  군포시협의회가 「지속가능발전법」 제21조에 따른 지속가능발전협의회라면, 군포시협의회는 같은 법 제21조에 따라 지속가능발전 관련 홍보 등의 업무를 ‘위임’ 또는 ‘위탁’ 받을 수 있는 ‘민관협력단체’의 일종이라고 보아야 할 것이므로 이러한 민관협력단체의 설치ㆍ운영에 관한 사항이 지방자치단체의 자치조직권 범위에 포함되어 「지방자치법」 제22조에 따른 군포시의 조례 제정권 범위 내에 있는지에 대하여 검토가 필요할 것으로 보입니다.

 「지속가능발전법」 제21조의 ‘민관협력단체’는, 1992년 6월 UN환경개발회의에서 21세기 지속가능발전의 실현을 위한 행동지침으로서 채택된 「의제 21」의 구체적인 실현수단으로서 설립된 단체로서, 「의제 21」 28장에 규정된 각국 지방정부의 지역 차원의 환경실천계획인「지방의제 21」을 실천하기 위하여 정부, 지자체, 기업, 시민사회 등 다양한 행위자가 참여·협력함으로써 국가·지방의 지속가능발전을 실현하는 새로운 형태의 거버넌스조직인 민관협력단체인 것으로 보이는바, 이러한 민관협력단체는 기존에 지방자치단체의 조직권에서 흔히 등장하지 않았던 새로운 형태의 조직으로서, 이러한 단체를 지방자치단체의 조례로써 설치할 수 있는지에 대한 검토가 필요합니다.  

  군포시협의회가 「지속가능발전법」 제21조에 따라 지속가능발전 관련 홍보 등의 업무를 ‘위임’ 또는 ‘위탁’ 받는 민관협력단체로서 그 설치가 지방자치단체의 조례 제정권의 범위에 들어오려면, 군포시의 직속기관ㆍ보조기관 또는 하급행정기관이어야 할 것이므로, 군포시협의회가 이에 속하는지에 대하여 살펴보겠습니다.

  우선, 군포시협의회는 「군포시 행정기구 설치조례」에 명시되어 있지 않은 것으로 보아 군포시협의회가 군포시의 행정기구는 아닌 것으로 보이고, 그렇다면 군포시협의회가 속할 가능성이 높은 지방자치단체 소속 행정기관으로는 「지방자치법」 제116조에 따른 합의제 행정관청인 위원회 및 의결기관인 위원회와, 같은 법 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회가 있을 것으로 보입니다. 

  그런데, 같은 법 제116조 및 제116조의2에 따른 기관들은 그 소속이 지방자치단체 소속 행정기관이고, 그렇다면 그 구성원들에 대한 임명ㆍ위촉권한을 지방자치단체의 장이 가진다 할 것인데, 군포시조례안 제7조제2항에 따르면 군포시협의회의 위촉직 위원은 ‘상임의장’이 위촉하고, 같은 조례안 제8조제2항에 따르면 ‘상임의장’은 ‘위촉직 공동의장’으로서 지방자치단체의 장이 아닌, 같은 조례안 제8조제1항에 따라 민간위원인 위촉직 위원 중에서 선출된 의장입니다.

  따라서, 군포시조례안 제8조제1항에 따라 100명 내외의 위원으로 구성된 군포시협의회의 위원 중 대부분의 위원을 민간위원인 ‘상임의장’이 위촉하는 것이고, 군포시장이 임명권을 가지는 부분은 당연직 위원2명의 임명에 대한 권한뿐이므로, 군포시협의회를 군포시의 행정기구 또는 군포시 소속 행정기관인 「지방자치법」 제116조에 따른 합의제 행정관청인 위원회 및 의결기관인 위원회 및 같은 법 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회로 보기는 어려울 것으로 보입니다.

  다음으로, 「지속가능발전법」 제22조제3항에 따르면 지방자치단체는 같은 법 제21조에 따라 위임 또는 위탁받은 지속가능발전협의회 등 민관협력단체가 지방의 지속가능한 발전을 위하여 수행하는 국내외 활동에 대하여 예산의 범위에서 운영비를 포함한 행정적, 재정적 지원을 할 수 있는데, 만일 군포시협의회가 군포시의 행정기구 또는 군포시 소속 행정기관인 「지방자치법」 제116조에 따른 합의제 행정관청인 위원회 및 의결기관인 위원회 및 같은 법 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회라면, 소속 행정기관에 대하여 행정적, 재정적 ‘지원’이 아닌 예산 내에서 ‘집행’이 이루어지는 것이므로, 이러한 「지속가능발전법」 제22조제3항의 규정취지로 미루어 볼 때도, 군포시협의회는 지방자치단체의 행정기구 또는 소속 행정기관은 아닌 것으로 보입니다.

  그렇다면, 군포시협의회는 군포시의 행정기구 또는 소속 행정기관이 아닌 것으로 보이고, 실제 연혁상으로도 군포시협의회는 2000년 설립되어 비영리민간단체로서 정관에 의해 운영해온 사실에 비추어 볼 때, 군포시협의회는 지방자치단체가 아닌 법인ㆍ단체에 속하는 것으로 보일뿐만 아니라, 자율적으로 운영되어야 할 민간단체의 설치ㆍ운영 등의 사항에 대해 지방자치단체가 직접 관여하여 설치ㆍ운영하는 것은 타당하지 않을 것으로 보이므로(법제처 의견제시 15-0262 참고), 군포시협의회의 설치ㆍ운영에 관한 사항은 군포시의 조례 제정권 범위 밖에 있는 것으로 보입니다. 

  다만, 군포시협의회의 설치ㆍ운영 그 자체에 관한 사항이 아니라, 군포시협의회의 활동에 대하여 군포시에서 지원을 하는 내용은 조례로 정할 수 있을 것으로 보입니다. 


  나. 질의 나에 대하여

  군포시조례안 제12조에서는 사무국 설치에 대하여 규정하면서, 같은 조 제1항에 따르면 군포시협의회의 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 사무국을 설치하고 예산범위 내에서 사무국장 1명과 사무직원을 둘 수 있고, 제2항에 따르면 사무국장과 사무직원의 임기는 2년으로 하고, 공개모집에 의하여 채용하며, 같은 조 제3항에서는 사무국장 및 사무직원의 채용, 보수 등에 관한 사항은 따로 정하며, 제4항에서는 사무직원은 운영위원회에서 직무수행능력ㆍ업무 성취도ㆍ근무태도 등을 종합적으로 평가하여 재계약 여부를 결정한다고 규정하고 있습니다.

  앞서 본 바와 같이 군포시협의회의 설치ㆍ운영에 관한 사항을 조례로 정하는 것은, 자율적으로 운영되어야 할 민간단체의 설치ㆍ운영 등의 사항에 대해 지방자치단체가 직접 관여하여 설치ㆍ운영하는 것은 바람직하지 않을 것으로 보이므로(법제처 의견제시 15-0262 참고), 군포시조례안 제12조와 같이 상설사무국을 규정하고 사무국 직원 채용 등에 관한 사항을 규정하거나, 상임위원에 관한 규정을 두는 것은 가능하지 않을 것으로 보입니다.

  다만, 군포시조례안 제17조에서는 결산 및 사업의 평가에 대하여 규정하면서, 연도별 결산은 회계연도 종료 후 계획서, 사업실적보고서, 사업평가보고서, 회계감사 의견서를 첨부하여 정기총회의 승인을 받아 시장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는데, 만약 군포시조례안에서 군포시협의회의 설치ㆍ운영에 관한 사항은 제외하고 군포시협의회의 활동에 대한 지원 조례를 제정하면서 군포시협의회에 대한 보조금 지원을 규정한다면 군포시조례안 제17조와 같은 결산 및 사업의 평가에 관한 규정을 포함시킬 수 있을 것으로도 보이나, 「지속가능발전법」 제22조제3항에 지방자치단체가 지속가능발전협의회 등 민관협력단체에 운영비를 포함한 행정적, 재정적 지원을 할 수 있는 법적 근거조항이 있으므로, 조례에 보조금 지원이나 결산 및 사업의 평가에 관한 사항을 둘 필요성은 크지 않을 것으로 보입니다.