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1. 질의요지
「동물보호법」 제32조제1항에 따른 동물장묘시설을 설치하는 경우 설치 제한지역에 관한 사항을 「고양시 동물장묘업 시설기준 규칙안」에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
동물장묘시설의 설치 제한지역에 관한 사항을 규칙으로 규정하는 것은 상위법령인 「동물보호법」 및 같은 법 시행규칙에서 정한 위임 범위를 벗어난 것으로서 「지방자치법」 제23조에 위배될 소지가 있으므로 가능하지 않을 것으로 보입니다

3. 이유
「동물보호법」 제32조제1항에 따르면 동물장묘업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제35조제2항 및 별표 9에서는 동물장묘업의 시설 및 인력기준을 정하면서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 필요한 경우 이 규정에서 정한 사항 외에 해당 지역의 특성을 고려한 기준을 별도로 정할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이를 근거로「고양시 동물장묘업 시설기준 규칙안」(이하 “고양시 규칙안”이라 함)에서 동물장묘시설은 ‘도로ㆍ철도ㆍ하천으로부터 300미터, 20호 이상의 인가가 밀집한 지역·학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳이어야 한다’고 동물장묘시설 설치 제한지역에 관한 사항을 규정하는 것이 가능한지에 대한 질의로 보입니다.

 「지방자치법」 제23조에서는 지방자치단체의 장은 ‘법령이나 조례가 위임한 범위에서’ 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있도록 하고 있으므로, 이 사안에서는 고양시 규칙안의 내용이 법령이나 조례가 위임한 범위를 벗어나는 것은 아닌지 검토해야 할 것입니다.

 우선 관련 법령을 살펴보면, 「동물보호법」 제32조제1항 및 제33조제1항에서는 동물장묘업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 법률의 위임을 받은 「동물보호법 시행규칙」 제35조제2항에서는 동물장묘업의 시설 및 인력 기준을 별표 9와 같이 정하면서, 제2호 마목에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 필요한 경우 가목부터 라목까지의 규정에서 정한 사항 외에 해당 지역의 특성을 고려한 기준을 별도로 정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이 규정을 근거로 동물장묘시설의 설치의 거리제한에 관한 내용을 고양시 규칙안에 규정할 수 있다는 견해가 있을 수 있습니다.

 그러나 「동물보호법」 제32조제1항에서 농림축산식품부령으로 정하도록 위임한 내용은 동물장묘업 등의 ‘시설과 인력’에 관한 기준이고, 이에 따른 같은 법 시행규칙 제35조제2항 별표 9 제2호에서는 ‘동물장묘업의 시설기준’에 관해 규정하면서 마목에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 필요한 경우 별도의 기준을 정할 수 있도록 위임하고 있는 바, 이에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 별도로 정할 수 있는 범위는 가목부터 라목까지에서 정하고 있는 동물장묘시설 내부의 분향실, 납골시설, 화장시설, 건조장시설 외에 지역의 특성을 고려한 시설기준, 가령 내부시설의 종류, 구조, 크기 및 구체적 설치조건 등에 관한 것이라 할 것이지, 설치 자체가 제한되는 지역에 관해 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 별도로 정할 수 있도록 위임한 바는 없는 것으로 보입니다. 또한, 바목에서는 가목부터 마목까지의 규정에서 정한 사항 외의 동물장묘업의 시설기준에 관한 세부사항은 농림축산식품부장관이 정하여 고시하도록 하고 있고, 이에 따른 농림축산식품부 고시인 「동물장묘업의 시설설치 및 검사기준(농림축산식품부 고시 제2016-5호)」을 살펴보더라도, 제4조 및 별표 1에서 설치검사의 세부 기준으로 소각능력(제1호), 연소실 출구온도(제2호), 연소가스 체류시간(제3호), 바닥재(제4호), 보조연소장치(제5호), 표지판 부착여부(제14호) 등의 사항을 규정하고 있는 점을 종합적으로 고려하여 볼 때, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 별도로 정할 수 있도록 한 내용은 동물장묘시설 내부의 구체적인 설치기준에 관한 것이라 할 것이고, 동물장묘시설 설치 지역의 제한 등에 관한 사항까지 정하도록 예정하고 있지는 않은 것으로 보입니다.

 그런데 고양시 규칙안에서는 동물장묘시설 설치 시 주요 장소 및 시설과의 거리를 제한하는 내용을 규정하고자 하는 바, 이는 「동물보호법 시행규칙」제35조제2항에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 별도로 정하도록 위임한 바와는 전혀 다른 성질의 내용으로 상위법령에서 규정한 위임 범위를 벗어난 것으로서 위법의 소지가 있는 것으로 보입니다. 따라서 「동물보호법 시행규칙」 제35조제2항을 근거로 하여 고양시 규칙안 제5조제2항제1호와 같이 동물장묘업 시설 설치 제한지역에 관한 사항을 규정할 수는 없는 것으로 판단됩니다.
 
 한편, 동물장묘업 시설 설치의 지역적 제한과 관련하여서는 별도로 「동물보호법」 제33조제3항제5호에서 규정하고 있는데, 이에 따르면 「장사 등에 관한 법률」 제17조에 해당하는 지역에 동물장묘시설을 설치하려는 경우에는 등록을 할 수 없도록 하고 있습니다.  「장사 등에 관한 법률」 제17조에 따르면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에는 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지를 설치·조성할 수 없다고 하면서, 각 호에 해당하는 세부지역은 대통령령으로 정하도록 하고 있으므로 이에 따른 같은 법 시행령 제22조를 살펴보면, 묘지 등 시설의 설치가 제한되는 지역을 구체적으로 열거하여 규정하면서 제4항제11호로 ‘붕괴·침수 등으로 보건위생상 위해를 끼칠 우려가 있는 지역으로서 지방자치단체의 조례로 정하는 지역’을 규정하고 있습니다. 이에 따라 제정된「고양시 장사시설의 설치 및 관리 조례」제7조에서는 다음 각 호로 「자연재해대책법」에 따라 시장이 지정·관리하는 재해위험지구(제1호), 최근 5년 이내에 산사태·침수 등의 재해가 발생되었던 지역으로서 항구적인 안전대책이 강구되지 아니한 지역(제2호)을 설치 제한지역으로 규정하고 있습니다. 

 위와 같은 규정을 종합하여 살펴보면, 동물장묘시설 설치 시에는 「장사 등에 관한 법률」 제17조 및 같은 법 시행령 제22조 각 호, 이에 따라 제정된「고양시 장사시설의 설치 및 관리 조례」제7조 각 호에서 정한 지역에 해당되는 경우에 그 설치가 제한되는 것일 뿐, 그 외에 「동물보호법」 및 같은 법 시행규칙 등에서 동물장묘시설 설치 제한지역에 관해 별도로 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 정할 수 있도록 위임된 사항은 없는 것으로 보입니다. 즉, 고양시 규칙안 제5조제2항제1호와 같이 동물장묘시설의 설치 제한지역을 추가로 규정하는 것은 상위법령에서 위임한 범위를 벗어난 것으로서 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 정할 수 있도록 하고 있는 「지방자치법」 제23조에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다. 

 결론적으로, 고양시 규칙안에 동물장묘시설의 설치 제한지역에 관한 사항을 규정하는 것은 상위법령인「동물보호법」 및 같은 법 시행규칙에서 정한 위임 범위를 벗어난 것으로서 「지방자치법」 제23조에 위배될 소지가 있으므로 가능하지 않을 것으로 보입니다.