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1. 질의요지
가. 「중증장애인생산품 우선구매 특별법 시행령」제10조제3항에서는 중증장애인생산품 구매목표비율이 공공기관별 총구매액의 100분의 1이상이 되어야 한다고 규정하고 있는데, 조례에서 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 2 이상이 되어야 한다고 규정할 수 있는지?

 나. 상기 가의 규정이 적절하지 않다면, 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 2 이상이 되도록 “노력하여야 한다”고 규정할 수 있는지?

 다. 조례에서 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하는 것을 원칙으로 한다고 규정할 수 있는지?

 라. 상기 다의 규정이 적절하지 않다면, 조례에서 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 “노력하여야 한다”고 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여
 
 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 2 이상이 되어야 한다고 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.

 나. 질의 나에 대하여

 중증장애인생산품 구매목표비율이 100분의 2 이상이 되도록 노력하여야 한다고 규정하는 것은 권고적ㆍ훈시적 규정에 불과하여 상위법의 범위를 벗어나지는 않은 것으로 보이므로, 가능할 것으로 판단됩니다. 

 다. 질의 다에 대하여

 중증장애인생산품 우선구매 대상기관은 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하는 것을 원칙으로 한다고 규정하는 것은 상위법령에 위배되는 것으로 가능하지 않은 것으로 보입니다.

 라. 질의 라에 대하여

 중증장애인생산품 우선구매 대상기관은 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 노력하여야 한다고 규정하는 것은, 법령에 위배될 소지가 있고 또한 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다고 보이지도 않으므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

「중증장애인생산품 우선구매 특별법」(이하 “중증장애인생산품법”이라 함) 제7조 및 같은 법 시행령 제10조제3항에 따르면 공공기관의 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 1 이상이 되어야 한다고 규정하고 있는데, 서울시 의회에서는「서울특별시 장애인생산품 우선구매촉진을 위한 조례 개정안」(이하 “서울시 조례안”이라 함) 제6조제3항에서 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 2 이상이 되어야 한다고 규정하고자 하는 바, 이와 같이 조례에서 상위법령보다 중증장애인생산품 구매목표비율을 높게 규정하는 것이 가능한지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

 우선 관련 법령을 살펴보면, 중증장애인생산품법 제7조제2항에서는 공공기관의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 중증장애인생산품의 구매계획과 전년도 구매실적을 보건복지부장관에게 제출하여야 하고, 이 경우 구매계획에는 대통령령으로 정하는 비율 이상의 중증장애인생산품 구매목표를 제시하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 같은 법 시행령 제10조제1항에서는 공공기관의 장은 회계연도마다 전년도 중증장애인생산품 구매실적과 구매계획을 작성하여 해당 연도 2월 말일까지 보건복지부장관에게 제출하여야 하고, 이 경우 중증장애인생산품 구매계획에는 공공기관의 총구매액에 대한 중증장애인생산품 구매목표비율이 포함되어야 한다고 하면서, 같은 조 제3항에서 제1항 후단에 따른 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 1 이상이 되어야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정을 종합해보면 중증장애인생산품 구매목표비율에 대해서는 상위법령에서 공공기관별 총구매액의 100분의 1 이상이 되어야 한다고 명시적으로 규정하고 있고, 이와 달리 구매목표비율을 완화하거나 강화할 수 있도록 지방자치단체의 조례로 위임하고 있지는 않은 것으로 보입니다.

 이 사안에서 중증장애인생산품 구매목표비율을 포함한 구매계획을 제출해야 하는 공공기관의 장은, 중증장애인생산품법 제2조제3항의 정의규정에 따라 볼 때 ‘지방자치단체의 장’과 ‘「지방공기업법」에 따른 지방공사 사장 및 지방공단의 이사장’이 모두 해당된다고 할 것이므로, 각각의 경우를 나누어 보다 구체적으로 살펴보겠습니다.

 먼저, 조례에서 ‘지방자치단체의 장’에게 중증장애인생산품 구매목표비율을 100분의 2 이상으로 제시하도록 할 수 있는지와 관련하여, 조례 제정과 관련한 집행기관과 의결기관의 권한배분에 대해서는 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다(대법원 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결 참조)고 할 것이므로, 서울시 조례안의 내용이 지방자치단체의 장의 집행권한을 침해하는 것은 아닌지가 문제시될 수 있습니다.

 중증장애인생산품법 제7조제2항 및 같은 법 시행령 제10조제3항에 따르면, ‘공공기관의 장’은 중증장애인생산품 구매목표비율을 100분의 1이상으로 제시하여 구매계획을 보건복지부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있으므로, 구매목표비율은 지방자치단체의 장(이 사안에서는 서울시장)이 100분의 1 이상의 범위에서 구매목표를 자율적으로 설정하여 제시할 수 있다고 할 것인데, 만약 서울시 조례안과 같이 일률적으로 구매목표비율을 100분의 2 이상일 것으로 규정하게 된다면 지방자치단체의 장의 구매목표 설정에 관한 집행권이 제약되는 결과를 가져오게 되므로, 지방자치단체의 장의 권한을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다.

 다음으로, 조례에서 ‘「지방공기업법」에 따른 지방공사 사장 및 지방공단의 이사장’에게 중증장애인생산품 구매목표비율을 100분의 2 이상으로 제시하도록 할 수 있는지와 관련하여, 서울시 조례안의 내용은 중증장애인생산품법 시행령 제10조제3항에서 정한 구매목표비율 기준보다 더 높게 정하고자 하는 것으로, 이는 법령상 부과된 구매목표비율보다 더 강화된 의무를 법률의 위임 없이 조례로 부과하는 것이므로 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있습니다.

 결론적으로, 서울시 조례안에서 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 2 이상이 되어야 한다고 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.


 나. 질의 나에 대하여

 이 사안에서는 중증장애인생산품 구매목표비율을 100분의 2 이상이 되어야 한다고 의무규정으로 정하지 않고, 서울시 조례안 제6조제3항에서 중증장애인생산품 구매목표비율은 공공기관별 총구매액의 100분의 1 이상이 되어야 하며, 100분의 2 이상이 되도록 “노력하여야 한다”고 규정하는 것이 가능한지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

 살피건대, 중증장애인생산품법 제3조에서 국가와 지방자치단체는 중증장애인생산품의 우선구매를 촉진하기 위하여 필요한 지원 및 시책을 종합적이고 효과적으로 추진하여야 한다고 하여 국가와 지방자치단체의 책임을 규정하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 공공기관의 장은 중증장애인생산품에 대한 구매를 우선적으로 촉진하여야 한다고 규정하고 있는 점을 종합적으로 고려하면, 서울시 조례안 제6조제3항에서 “중증장애인생산품 구매목표비율이 100분의 2 이상이 되도록 노력하여야 한다”고 규정하는 것은 공공기관의 장의 일반적인 노력 의무를 규정한 것으로서 법적 구속력이 없는 권고적ㆍ훈시적 규정에 불과하므로, 중증장애인생산품법의 목적과 규정 취지에 위반되지는 않는 것으로 판단됩니다.(법제처 2015. 12. 24, 회신 15-0341 의견 취지 참조)

 결론적으로, 서울시 조례안에서 중증장애인생산품 구매목표비율이 100분의 2 이상이 되도록 노력하여야 한다고 규정하는 것은 상위법의 범위를 벗어나지는 않은 것으로 보이므로, 가능할 것으로 판단됩니다. 


 다. 질의 다에 대하여

 이 사안에서는, 서울시 조례안 제7조제2항에서 중증장애인생산품 우선구매 대상기관은 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하는 것을 원칙으로 한다고 규정하는 것이 가능한지에 대해 질의하는 것으로 보이는 바, 이와 같은 규정이 상위법령에 위배되는 것은 아닌지에 대해 검토해야 할 것입니다. 그런데 이 사안 중증장애인생산품 우선구매 대상이 되는 공공기관은 중증장애인생산품법 제2조제3항의 정의규정에 따라 ‘지방자치단체’와 ‘「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단’이 모두 해당된다고 할 것이므로, 각각의 경우를 나누어 살펴보도록 하겠습니다.

 첫째로, ‘지방자치단체’에 대하여 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 규정할 수 있는지에 대해 살펴보겠습니다. 

 우선 중증장애인생산품 구매는 지방자치단체와 중증장애인생산품 생산시설 간 물품구매계약을 통해 구매하게 될 것이므로, 지방자치단체가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약에 관해 규정하고 있는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)에 위배됨이 없는지를 살펴보아야 할 것입니다.

 지방계약법 제4조에서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하나, 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 재무상태, 주된 영업소의 소재지 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 지방계약법 시행령 제20조제1항에서는 제한입찰 사유, 제22조에서는 지명입찰 사유, 제25조에서는 수의계약 사유를 각 호로 열거하여 정하고 있습니다. 

 이러한 규정을 종합해 볼 때, 지방계약법은 공정하고 투명한 계약이 이루어지도록 하기 위해 다른 법률에 특별한 규정이 있지 않는 한 지방자치단체를 당사자로 하는 계약을 체결하려는 경우 원칙적으로 일반입찰에 부치도록 하고, 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지방계약법 시행령 제20조제1항, 제22조 및 제25조제1항 각 호에 열거되어 있는 경우에 한하여 예외적으로 입찰참가 자격 제한, 지명입찰, 수의계약을 할 수 있도록 하고 있는 것으로 보입니다.(법제처 2014. 5. 30. 회신 14-0110 의견 참조)

 이러한 법령의 규정을 전제로 서울시 조례안을 살펴보면, 서울시 조례안 제7조제2항에서 규정하고자 하는 내용은 중증장애인생산품 구매를 위한 계약상대방 선정 과정에서 ‘서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설’에 우선권을 주어 경쟁을 제한한다는 점에서 일반입찰에는 해당되지 않는 것으로 보이므로, 서울시 조례안 제7조제2항의 우선구매 내용이 적법하기 위해서는 지방계약법 시행령 제20조제1항, 제22조 및 제25조제1항 각 호의 사유에 해당되거나, 다른 법령에 이러한 우선구매의 근거규정이 있는 경우여야 할 것입니다.

 그런데 중증장애인생산품 생산시설이 서울시 관내에 있다는 사유만으로는 지방계약법 제20조제1항, 제22조 및 제25조제1항 각 호에서 열거하고 있는 사유에 해당하지는 않는 것으로 보이고, 중증장애인생산품법 등 관계 법령에도 이러한 우선구매의 근거규정이 있는 것으로 보이지는 않으므로, 서울시 조례안 제7조제2항에서 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하는 것을 원칙으로 한다고 규정하는 것은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약 체결 시 일반입찰을 원칙으로 규정한 지방계약법 제9조제1항에 위반될 소지가 있는 것으로 판단됩니다.

 한편, 중증장애인생산품법 제7조제3항에서 공공기관은 중증장애인생산품을 수의계약으로 구매할 수 있다고 하고 같은 조 제4항에서는 제3항에 따른 수의계약의 절차 및 방법 등에 관하여는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른다고 하고 있으므로, 이를 근거로 서울특별시 ‘관내’ 중증장애인생산품 생산시설의 생산품을 수의계약을 통해 우선구매할 수 있는 것으로 볼 수 있는 것이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있으나, 이는 중증장애인생산품을 수의계약으로 구매할 수 있도록 한 근거규정으로서 지방자치단체의 장이 지방계약법에 따라 수의계약을 할 수 있는 가능성을 부여한 취지일 뿐, 서울특별시 ‘관내’ 생산시설의 중증장애인생산품을 우선적으로 구매하도록 하는 직접적인 근거라고 하기는 어렵습니다.

 또한, 지방계약법 제9조제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 계약을 체결하려는 경우에는 원칙적으로 일반입찰에 부쳐야 하나, 다만 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 수의계약을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체의 장에게는 계약의 목적과 성질 등을 종합적으로 고려하여 수의계약이 필요한지 여부를 판단하는 권한과, 필요하다고 인정되는 경우 그 계약상대방을 결정하는 권한 또한 부여되어 있다고 할 것인데, 만약 서울시 조례안과 같이 일률적으로 서울특별시 ‘관내’ 중증장애인생산품 생산시설의 생산품을 우선구매하도록 규정하게 되면 지방자치단체장의 재량을 박탈하여 집행권이 제약되는 결과를 가져오게 되므로, 지방자치단체장의 권한을 침해할 소지도 있습니다. 

 따라서, 서울시 조례안에서 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하는 것을 원칙으로 한다고 규정하는 것은, 지방계약법 등 상위법령에 위반되는 것으로 보이고 지방자치단체장의 권한 또한 침해할 소지가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다. 

 다음으로, ‘「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단’에 대하여 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 규정할 수 있는지에 대해 살펴보겠습니다.

 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단은 지방자치단체와는 다른 법인격을 가진 주체인 공공기관으로서, 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 하는 의무 규정을 두기 위해서는 「지방자치법」제22조 단서의 규정취지에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것입니다. 그런데 중증장애인생산품법 및 같은 법 시행령에서는 우선구매와 관련한 위임 규정을 두고 있지 않는 것으로 보이는 바, 서울시 조례안 제7조제2항에서 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 의무를 부과하는 것은 「지방자치법」제22조 단서에 위배될 소지가 있는 것으로 판단됩니다.

 결론적으로, 서울시 조례안 제7조제2항에서 중증장애인생산품 우선구매 대상기관은 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하는 것을 원칙으로 한다고 규정하는 것은 상위법령에 위배되는 것으로 가능하지 않은 것으로 보입니다.


 라. 질의 라에 대하여

 이 사안에서는 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하는 것을 원칙으로 하는 것으로 의무규정의 형식으로 정하지 않고, 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 “노력하여야 한다”고 규정하는 것이 가능한지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

 상기 질의 다에서 살펴본 바와 같이, ‘「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단’에 대해서는 지방자치법 제22조 단서에 위배될 소지가 있어 서울시 조례안에서 규정할 수 없는 사항으로 판단됩니다. 

 다음으로 ‘지방자치단체’에 대해서 우선구매하도록 “노력하여야 한다”고 하며 일반적인 노력 의무를 두는 것은 권고적ㆍ훈시적인 성격의 규정이므로 조례에서 이를 규정하는 것 자체가 상위법령에 곧바로 위배된다고 할 수는 없겠으나, 설사 조례에서 이와 같이 규정한다 하더라도 지방자치단체의 장은 원칙적으로 지방계약법령에 따라 구매계약을 체결하여야 할 것이므로 조례로 이와 같이 규정하는 실익이 없을 것으로 보이는 바, 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있다고 보입니다. 

 결론적으로, 서울시 조례안 제7조제2항에서 중증장애인생산품 우선구매 대상기관은 서울특별시 관내 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품을 우선구매하도록 노력하여야 한다고 규정하는 것은, 법령에 위배될 소지가 있고 또한 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다고 보이지도 않으므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.