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1. 질의요지
가. 「서울특별시 노원구 정비사업구역 기존무허가건축물 관리 조례안」에 기존무허가건축물의 위험요인이 제거될 때까지 기존무허가건물 관리대장 등에 ‘위험건축물’ 표기를 하여야 한다고 규정할 수 있는지?

  나. 상기 가와 같이 규정할 수 있다면, 공부상 위험건축물로 표기된 기존무허가건축물의 확인원 발급을 제한할 수 있도록 조례에 규정할 수 있는지?

  다. 「서울특별시 노원구 정비사업구역 기존무허가건축물 관리 조례안」 제4조제4항의 내용은 「재난 및 안전관리기본법」 제31조에 규정된 내용의 일부를 확인·재기재한 것에 불과한 바, 이러한 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  「서울특별시 노원구 정비사업구역 기존무허가건축물 관리 조례안」에 기존무허가건축물의 위험요인이 제거될 때까지 기존무허가건물 관리대장 등에 ‘위험건축물’ 표기를 하여야 한다고 규정하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무로서 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이 아니므로 가능할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  공부상 위험건축물로 표기된 기존무허가건축물의 확인원 발급을 제한할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 법적으로 예정하고 있지 아니한 기준에 따라 확인원 발급 여부를 달리하게 되는 문제가 있고, 결과적으로 무허가건축물 소유자의 현실적인 지위에 영향을 미칠 수 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

 다. 질의 다 대하여

  「서울특별시 노원구 정비사업구역 기존무허가건축물 관리 조례안」 제4조제4항에 「재난 및 안전관리기본법」 제31조를 확인·재기재한 것은 해당 조문을 두는 실익이 없고, 입법론적으로도 바람직하지 아니하므로 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  이 사안에서는 「서울특별시 노원구 정비사업구역 기존무허가건축물 관리 조례안」(이하 “노원구조례안”이라 함)에 기존무허가건축물의 위험요인이 제거될 때까지 기존무허가건물 관리대장과 무허가건물 확인원 및 기존무허가건물관리시스템에 ‘위험건축물’ 표기를 하여야 한다고 규정할 수 있는지가 문제되는 것으로 보입니다.

  먼저,「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무’에 관하여 조례를 제정할 수 있되 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한, 법률의 위임이 없더라도 ‘그 사무’에 관하여 조례를 제정할 수 있습니다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조).

  살피건대, 기존무허가건축물의 위험요인이 제거될 때까지 기존무허가건물 관리대장 등에 ‘위험건축물’ 표기를 하는 것은 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호 규정에 의한 정비구역 내 기존무허가건물 소유자의 관리 부실로 붕괴 등 안전사고의 위험이 있는 기존무허가건물을 효과적으로 관리하기 위한 것으로, 위와 같은 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제4호에 따른 ‘지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무’에 해당하여 지방자치단체의 자치사무로 볼 수 있습니다.

  또한, 노원구조례안에서 규정하고자 하는 내용은 무허가건축물의 유지·관리라는 행정적인 목적을 위한 것으로 이는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이 아니기 때문에 법률의 위임이 없더라도 조례에 규정할 수 있다고 할 것입니다.

  따라서, 노원구조례안에 기존무허가건축물의 위험요인이 제거될 때까지 기존무허가건물 관리대장 등에 ‘위험건축물’ 표기를 하여야 한다고 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  다음으로, 이 사안에서는 공부상 위험건축물로 표기된 기존무허가건축물의 확인원 발급을 제한할 수 있도록 조례에 규정할 수 있는지 여부가 문제될 것으로 보입니다.

  이를 검토하기 위해서는, 「도시 및 주거환경정비법」 및 같은 법 시행령 등에 따른 정비사업과 조합원의 자격 등에 관한 관련 규정을 살펴보고, 관련 규정의 취지상 확인원 발급의 제한에 관하여 노원구조례안과 같은 규정을 조례에 두는 것이 허용될 수 있는 것인지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  먼저, 「도시 및 주거환경정비법」 제19조제1항에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제9호가목에서 “토지등소유자”라 함은 정비구역(주거환경개선사업·주택재개발사업·도시환경정비사업·주거환경관리사업) 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 등을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항제2호에서는 조합은 조합원의 자격에 관한 사항 등이 포함된 정관을 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 제17호 및 같은 법 시행령 제31조제17호의 위임에 따른 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」 제13조제3호에서는 조합 정관에 특정무허가건축물 소유자의 조합원 자격에 관한 사항을 포함하여 작성하도록 규정하고 있습니다. 그런데, 조합 정관에서는 조합원은 토지등소유자로서 조합설립에 동의한 자로 규정하고 있을 뿐, 무허가건축물의 소유자를 확인할 별도의 방법을 규정하고 있지는 않으며, 노원구의 경우 실무상 무허가건축물 소유자의 확인은 확인원 등에 의하고 있습니다. 

  살피건대, 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업의 조합원 자격 등에 관한 관련 규정을 종합해보면, 정비구역 안에 위치한 건축물의 소유자가 재개발조합의 조합원이 될 것인데, 같은 법에서 토지등소유자는 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 등을 말한다고 규정하고 있을 뿐, 적법한 허가를 받은 건축물의 소유자로만 조합원 자격을 제한하고 있지는 아니하고(법제처 2016. 2. 5. 회신, 의견 16-0021 참고), 토지등소유자의 동의를 거쳐 설립된 재개발조합에서는 정관으로 정하는 바에 따라 무허가건축물의 소유자에게도 조합원 자격을 부여할 수 있는 바, 법령에서는 조합원의 자격 대상이 되는 건축물에 대해서 위험건축물 여부에 따른 어떠한 제한도 두고 있지 않고 있으며, 노원구의 경우 실무상 무허가건축물 소유자의 확인을 확인원에 의하고 있습니다.

  따라서, 노원구조례안에 위험한 건축물로 표기된 건축물의 확인원 발급을 제한하도록 규정하는 것은 비록 확인원이 소유권 관계의 실체적 내용을 확정하거나 소유권 관계를 증명하는 유일한 수단이 아니라고 하더라도 행정 목적의 편의를 위하여 기재하는 위험건축물인지 아닌지 에 따라 확인원의 발급 여부를 달리하는 것은 법적으로 예정하고 있지 아니한 ‘위험건축물 여부’라는 기준에 따라 그 취급을 달리하게 되는 문제가 있고, 확인원 발급이 금지되는 경우에는 결과적으로 위험건축물로 표기된 무허가건축물 소유자의 조합원 자격 인정이 불가하여 무허가건축물 소유자의 현실적인 지위에 영향을 미칠 가능성을 배제할 수 없으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  결론적으로, 구청장이 공부상 위험건축물로 표기된 기존무허가건축물의 확인원 발급을 제한할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

 다. 질의 다에 대하여

  다음으로, 노원구조례안 제4조제4항의 내용은 「재난 및 안전관리기본법」 제31조에 규정된 내용의 일부를 확인·재기재한 것에 불과한 바, 이러한 내용을 조례에 규정할 수 있는지가 문제되는 것으로 보입니다.

  우선, 노원구조례안 제4조제4항의 내용을 살펴보면, 구청장은 조례안 제4조제2항에 따른 안전조치명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하거나 이행할 수 없는 상태에 있고, 안전조치를 이행하지 아니할 경우 공중의 안전에 위해를 끼칠 수 있어 재난의 예방을 위하여 긴급하다고 판단하면 그 건축물에 대하여 사용을 제한하거나 금지시킬 수 있으며, 이 경우 그 제한하거나 금지하는 내용을 보기 쉬운 곳에 게시하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  살피건대, 위와 같은 조례안 제4조제4항의 내용은 「재난 및 안전관리기본법」 제31조에 따른 재난관리책임기관의 장의 책무로 규정하고 있는 내용을 그대로 기재한 것으로서, 법률에 따라 노원구에서 수행하여야 하는 사무를 구체화하거나 세부사항을 정하지 아니한 채 이를 단순히 확인·재기재한 것으로 보입니다.

  한편, 일반론적으로 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 바람직하지 않고, 아울러 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우, 재기재한 법률이 개폐되었음에도 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2013. 11. 15. 회신, 의견 13-0334 참고).

  또한, 굳이 조례에 이와 같은 규정을 두지 않더라도 「재난 및 안전관리기본법」 제31조에 따라 재난예방을 위한 안전조치를 할 수 있다는 점에서, 해당 조문을 두는 실익이 있다고 보기도 어려울 것입니다.

  따라서, 노원구조례안 제4조제4항에 「재난 및 안전관리기본법」 제31조를 확인·재기재한 것은 해당 조문을 두는 실익이 없고, 입법론적으로도 바람직하지 아니하므로 신중을 기하시기 바랍니다.