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1. 질의요지
주택을 신축하는 경우에 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하면서 그 설치비용의 75%를 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
주택을 신축하는 경우에 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하면서 그 설치비용의 75%를 지원하는 내용의 조례를 제정하는 것은 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하고 주민에게 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조 단서에 위반될 소지가 있으므로 조례 제정에 신중을 기하여 주시기 바랍니다.

3. 이유
「삼척시 에너지자립도시 조성 조례안」(이하 “삼척시조례안”이라고 함)은 주택을 신축하는 경우 태양광 설치를 의무화하도록 하고 그 지원에 필요한 사항을 규정함은 물론 에너지자립도시조성을 목적으로 하면서(제1조), 삼척시조례안 제2조 본문에서는 건축주는 건축허가 및 건축신고시 건축물에 태양광을 의무적으로 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 태양광을 의무적으로 설치하지 아니할 경우 허가 및 신고를 제한할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 주택을 신축하는 경우에 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.

  「지방자치법」 제9조제1항 및 제22조에 따르면, 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있지만, 그 경우라도 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것인바( 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 등 참조), 삼척시조례안 제2조에서는 주택을 신축하는 경우에 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 규정하고 있고, 이는 주민의 권리를 제한하고 주민에게 의무를 부과하는 것이 분명하므로, 이러한 내용의 조례를 제정하기 위해서는 「지방자치법」 제22조 단서에 따라 “법률”의 위임이 있어야 할 것입니다.  

  우선, 주택을 신축하는 경우에 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하는 내용의 조례 제정에 대하여 「건축법」에 위임의 근거가 있는지를 살펴보면, 「건축법」 제11조제1항에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우(제1호), 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제5호에 따른 방재지구 및 「자연재해대책법」 제12조제1항에 따른 자연재해위험개선지구 등 상습적으로 침수되거나 침수가 우려되는 지역에 건축하려는 건축물에 대하여 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하거나 거실을 설치하는 것이 부적합하다고 인정되는 경우(제2호)에는 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으며, 「건축법」 제14조제1항에서는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축 등에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다. 따라서, 「건축법」 제11조 및 제14조에 따르면 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도ㆍ규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정되는 경우 등에 한하여 “지방자치단체의 장”이 건축허가를 하지 아니할 수 있는 재량권을 가질 뿐, 이러한 재량권을 넘어서 모든 건축허가ㆍ신고 시 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하고 이러한 의무를 이행하지 않는 경우에 건축허가ㆍ신고를 제한할 수 있는 재량권을 가지지 못할 뿐만 아니라, 「건축법」에서는 이러한 내용을 “조례”로 규정하도록 위임하고 있지도 않습니다.

  다음으로, 주택을 신축하는 경우에 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하는 내용의 조례 제정에 대하여 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」(이하 “신재생에너지법”이라고 함)에 위임의 근거가 있는지를 살펴보면, 신재생에너지법 제12조제2항에서는 “산업통상자원부장관”은 신ㆍ재생에너지의 이용ㆍ보급을 촉진하고 신ㆍ재생에너지산업의 활성화를 위하여 필요하다고 인정하면 국가 및 지방자치단체(제1호), 공공기관(제2호), 정부가 대통령령으로 정하는 금액 이상을 출연한 정부출연기관(제3호) 등 공공성 있는 기관이 신축ㆍ증축 또는 개축하는 건축물에 대하여 신ㆍ재생에너지 설비를 “의무적”으로 설치하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 산업통상자원부장관은 신ㆍ재생에너지의 활용 여건 등을 고려할 때 신ㆍ재생에너지를 이용하는 것이 적절하다고 인정되는 공장ㆍ사업장 및 집단주택단지 등에 대하여 신ㆍ재생에너지의 종류를 지정하여 이용하도록 권고하거나 그 이용설비를 설치하도록 “권고”할 수 있다고 규정하고 있는바, 신재생에너지법은 공공성 있는 기관과 그 외의 공장ㆍ사업장 및 집단주택단지 등으로 구분하여 공공성 있는 기관에 대하여 “산업통상자원부장관”이 신ㆍ재생에너지 설비를 의무적으로 설치하게 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 공장ㆍ사업장 및 집단주택단지 등에 대하여 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 규정하지 않고 있으며, 이를 조례에 위임하는 규정을 두지도 않고 있습니다. 나아가, 신재생에너지법 제4조제1항에서는 “정부”는 신ㆍ재생에너지의 기술개발 및 이용ㆍ보급의 촉진에 관한 시책을 마련하여야 한다고 규정하고 있으나, 이러한 일반ㆍ포괄적인 규정을 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하는 내용의 조례에 대한 위임의 근거로 보기는 어렵습니다. 

  한편, 태양에너지 설비를 설치하는데 필요한 비용의 75%를 지원하는 경우에는 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하는 것이 가능하다는 의견이 있을 수 있으나, 주민에게 법적인 의무를 부과하는 것과 그러한 의무의 이행을 위해 일정한 지원을 하는 것은 서로 구별되는 것으로서, 태양에너지 설비를 설치하는데 필요한 비용의 75%를 지원한다고 해서 법률의 위임 없이 주민에게 의무를 부과하는 것이 허용되는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  결국, 주택을 신축하는 경우에 태양에너지 설비를 의무적으로 설치하도록 하면서 그 설치비용의 75%를 지원하는 내용의 조례를 제정하는 것은 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하고 주민에게 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조 단서에 위반될 소지가 있으므로 조례 제정에 신중을 기하여 주시기 바랍니다.