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1. 질의요지
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역에서, 시장이 개발행위허가시 도로를 확보하도록 하면서 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로를 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정하도록 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당된다)이 아닌 지역에서, 시장이 개발행위허가시 도로를 확보하도록 하면서 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로를 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정하도록 조례에 규정하는 것은,

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 1의2 제2호가목(2)에 따라 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 받기 위해서는 건축물에의 통행에 지장이 없도록 실제로 도로로 사용될 수 있는 통행로가 있으면 된다고 할 것이고, 그 밖에 해당 도로에 대하여 이해관계인의 동의나 시장의 지정을 받도록 하는 것은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 등 상위 법령의 취지에 반할 소지가 있음을 고려해 볼 때, 이와 같은 내용의 조례 규정을 두는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
「공주시 도시계획 조례 일부개정조례안」(이하 “공주시조례안”이라 함) 제19조의2에서는 「건축법」 제3조제2항에도 불구하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍(동이나 읍에 속하는 섬의 경우에는 인구가 500명 이상인 경우만 해당됨, 이하 같음)이 아닌 지역에서 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 받고자 할 경우 다음 각 호의 도로기준을 확보하여야 한다고 규정하면서, 제2호에서 사실상의 도로(현황도로), 관습상 도로, 도로사용 목적으로 주민이 통로로 이용하고 있는 국ㆍ공유지 등의 용도로 사용중인 도로는 이해관계인의 동의를 얻지 아니하고 도시계획위원회 심의를 거쳐 도로로 지정하여야 한다고 규정하려 하는바, 

  이 사안에서는 국토계획법에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에서, 시장이 개발행위허가시 도로를 확보하도록 하면서 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로를 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정하도록 조례에 규정할 수 있는지 여부가 문제될 것으로 보입니다.

  이를 검토하기 위해서는, 국토계획법에 따른 개발행위 허가의 관련 규정을 살펴보고, 관련 규정의 취지상 도로의 지정에 관하여 공주시조례안과 같은 규정을 조례에 두는 것이 허용될 수 있는 것인지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  먼저, 국토계획법 제56조제1항제1호에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 개발행위허가기준 제2호가목(2)에서는 “도로ㆍ수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함함)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시ㆍ군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있는바, 이는 도로, 수도 및 하수도 등의 기반시설의 확보와 무분별한 개발의 방지를 위해 도로 등의 기반시설이 설치된 지역에서만 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 하도록 규정한 것으로서, 특히 같은 규정의 도로는 법령상 그 너비 등에 대한 특별한 제한이 없으므로, 실제 도로로 사용될 수 있을 정도이면 이에 해당되는 것이라 할 것이므로(법제처 2013. 10. 2. 회신 13-0363 해석례 참조), 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 별표 1의2 제2호가목(2)에 따라 건축물의 건축을 위한 개발행위허가를 받기 위해서는 건축물에의 통행에 지장이 없도록 실제로 도로로 사용될 수 있는 통행로가 있으면 된다고 할 것이지, 공주시조례안과 같이 시장이 이를 도로로 지정해야만 하는 것은 아니라고 할 것입니다.

  또한, 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(2) 단서는 본문에서 규정하고 있는 도로 등의 확보요건을 일부 완화하여 도시ㆍ군계획조례에서 정하는 경우에는 개발행위허가를 할 수 있도록 예외를 인정하는 것으로서 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위로 예외적 개발행위허가의 범위를 제한하고 있을 뿐, 도로를 「건축법」상 도로로 한정하거나, 도로의 위치를 지정ㆍ공고할 것을 요하지도 않고 있으며, 그 너비에 대해서도 어떠한 제한을 두고 있지 않고 있는데, 위 단서 규정에 따른 조례에서 도로를 설치하는 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있도록 하면서 그 도로에 대하여 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로를 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정하도록 조례에 규정하는 것은 위임의 근거법령인 국토계획법 시행령 등 상위 법령의 취지에 반할 소지가 있는 것(법제처 2014. 2. 27. 회신 13-0553 해석례 취지 참조)으로 보입니다.

  참고로, 「건축법」 제2조제11호에서는 “도로”를 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서 국토계획법, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로(가목), 건축허가 또는 신고 시에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로(나목)나 그 예정도로로 규정하고 있고, 같은 법 제45조제1항에서는 허가권자는 같은 법 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정ㆍ공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 하되, 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다고 하면서, 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우(제1호) 및 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우(제2호)를 각각 규정하고 있으나, 같은 법 제3조제2항에서는 국토계획법에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역은 같은 법 제44조부터 제47조까지, 제51조 및 제57조를 적용하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 「건축법」 제3조제2항에 따라 같은 법 제45조가 적용이 제외되는 이상 「건축법」을 근거로 하여서도 공주시조례안과 같이 사실상의 도로에 대한 도로 지정 규정을 둘 수는 없는 것으로 보입니다.

  따라서, 국토계획법에 따른 도시지역 및 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 외의 지역으로서 동이나 읍이 아닌 지역에서, 시장이 개발행위허가시 도로를 확보하도록 하면서 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로를 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정하도록 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.