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1. 질의요지
지방보조금 교부를 신청하는 자에게 보조금 교부와 관련하여 관련 공무원에게 금품·향응 등 부당한 이익을 제공하지 않겠으며, 이를 어길 경우 처벌받겠다는 내용의 청렴이행 서약서를 군수에게 제출하도록 하는 규정을 조례로 정할 수 있는지?

2. 의견
지방보조금 교부를 신청하는 자에게 청렴이행 서약서를 제출하도록 하는 것은 「지방재정법」 및 「지방보조금 관리기준」상 지방교부금 교부신청 절차에서 규정하고 있지 않은 새로운 서류를 추가적으로 제출하도록 하는 것이어서 상위법령을 위배할 소지가 있으므로 이에 대하여 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

3. 이유
「음성군 청렴이행 서약제 운영 조례안」(이하 “음성군조례안”이라 한다)은 음성군의 물품구매·공사·용역계약 및 보조금 교부와 관련하여 청렴이행 서약제 운영에 필요한 사항을 규정하여 깨끗하고 투명한 군정 실현을 목적으로 하는 조례로서(제1조), 보조금 교부 부서장은 보조금 교부 결정 시 보조사업자로부터 별지 제3호서식에 따른 청렴이행 서약서를 받아 회계서류에 첨부하여야 한다고 규정하고 있고(제5조제3항), 별지 제3호서식에서 “본인은 … 보조금 교부와 관련하여 어떠한 명목으로도 관계공무원에게 금품, 향응 등 부당한 이익을 제공하지 않겠으며, 만약 이를 어길 때에는 관계 법령에 따른 어떠한 처벌도 감수하고, 일체의 민·형사상 이의를 제기하지 않을 것을 서약합니다”라는 내용을 포함한 청렴이행 서약서를 규정하고 있습니다.

   「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 그 상위 법령에 위반되지 않는 범위 내에서를 의미한다고 할 것인바(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 참조), 이 사안에서는 지방보조금 교부를 신청하는 자에게 보조금 교부와 관련하여 부당한 이익을 제공하지 않겠다는 내용의 청렴이행 서약서를 제출하도록 하는 것이 상위 법령을 위반하는 것은 아닌지를 살펴볼 필요가 있습니다.

   먼저, 지방자치단체의 지방보조금 관리에 관하여 규율하고 있는 「지방재정법」을 살펴보면, 같은 법 제32조의2제6항에서는 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 행정규칙인 「지방보조금 관리기준」(행정자치부 예규 제6호, 2015. 1. 1.)에서는 보조금 교부신청서 제출 시 교부신청서의 내용으로 신청자의 성명 또는 명칭과 주소, 보조사업의 목적과 내용, 보조사업 총 경비 및 교부신청 금액, 자기자본 부담액, 보조사업기간, 기타 자치단체장이 정하는 사항을 규정하고 있습니다. 

   한편, 음성군조례안 제5조제3항의 규정만으로는 음성군수(그 위임을 받은 부서장)가 지방보조사업을 수행하려는 자로부터 청렴이행 서약서를 제출받는 시점이 명확하지 않지만, 질의요지와 같이 서약서 제출시점을 사업자가 지방보조금 교부 신청을 하는 때로 본다면, 해당 서약서는 「지방보조금 관리기준」에서 정한 절차와 방법에 따라 제출하는 지방보조금 교부신청서와 함께 제출하거나 아니면 그 교부신청서의 기재사항에 포함되는 내용의 서류로 보아야 할 것입니다.

   그런데, 「지방보조금 관리기준」에서는 지방보조금 교부를 신청하는 자에게 교부신청서와 사업계획서 외 다른 형식의 서류를 제출하도록 규정한 바가 없고, 청렴이행 서약서를 교부신청서 기재사항의 하나에 해당하는 것으로 보더라도 같은 기준에서 교부신청서의 내용으로 정하고 있는 사항 중 “신청자의 성명 또는 명칭과 주소, 보조사업의 목적과 내용, 보조사업 총 경비 및 교부신청 금액, 자기자본 부담액, 보조사업기간” 중 어느 하나에 청렴이행 서약서가 해당하지 않는 것이 명백하며, 그 외의 기재사항에 대해서는 “지방자치단체의 장”이 정하도록 하여 지방보조금 교부신청서 기재사항에 관하여 그 밖에 달리 정할 수 있는 권한을 ‘지방자치단체의 장’에게 주고 있으므로, 지방교부금 교부신청서의 내용에 관한 사항을 지방의회에서 정하는 조례로 정하는 것은 상위 법령의 취지를 위반하는 것으로 보입니다.

   다음으로, 음성군조례안의 청렴이행 서약서와 유사한 형태의 청렴서약서 제도를 규율하고 있는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 한다)을 살펴보면, 지방계약법 제6조의2제1항 및 지방계약법 시행령 제5조의2제2항에서 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약의 투명성과 공정성을 높이기 위하여 입찰참가자 또는 수의계약의 계약당사자로 하여금 입찰서를 제출할 때 또는 수의계약을 체결할 때 청렴서약서를 제출하도록 하여야 한다고 규정하고 있어, 일응 지방계약법이 이 사안에서 지방보조금 교부 시 적용되는 청렴이행 서약서 제출의 근거 법령에 해당하는 것으로 보일 수 있으나,

   지방계약법은 지방자치단체가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 “계약” 등에 대하여 적용하는데(제2조), 음성군조례안 제2조제3호의 “보조금”이란 음성군 이외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 공익상 시책상의 필요에 따라 군이 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 자금을 말하는 것으로서, 지방자치단체가 특정한 지방보조사업자를 선정하여 ‘일방적으로 보조금을 교부하는 행위’는 상호 대등한 입장에서 급부제공과 대가지급의 이유로 체결하는 전형적이고 쌍무적인 성격의 계약의 범주에 포함시키기 어려울 것으로 보이므로(법제처 2012. 7. 25. 회신, 의견제시 12-0210 참조), 지방보조금 교부 시 청렴이행 서약서 제출에 대하여 지방계약법을 적용할 수는 없다고 할 것입니다.

   결론적으로, 지방보조금 교부를 신청하는 자에게 청렴이행 서약서를 제출하도록 하는 것은 「지방재정법」 및 「지방보조금 관리기준」상 지방교부금 교부신청 절차에서 규정하고 있지 않은 새로운 서류를 추가적으로 제출하도록 하는 것이어서 상위법령을 위배할 소지가 있으므로 이에 대하여 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.