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1. 질의요지
가. 오산시 애향장학재단의 정관을 변경하고자 하는 경우 시장과 협의 후 지방의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

  나. 오산시장이 애향장학재단의 사업계획서 및 예산서, 결산서를 지방의회에 제출하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

 오산시 애향장학재단의 정관을 변경하려는 경우 시장과 협의 후 지방의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있고, 「지방자치법」 제22조 단서에도 위배되는 것으로 보이므로 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.

 나. 질의 나에 대하여

 오산시 조례안에서 시장이 재단의 사업계획서, 예산서 및 결산서를 지방의회에 제출하도록 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 공통사항

 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제4조제1항에 따르면 지방자치단체는 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업 등)을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 출자ㆍ출연 기관의 설립 및 운영 등에 관하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있습니다. 또한 오산시 애향장학재단의 설립 형태를 살펴보면, 애향장학재단은 「민법」제32조 및 「공익법인의 설립운영에 관한 법률」(이하 “공익법인법”이라 함) 제2조에 따라 오산시가 출연하여 설립한 비영리재단법인으로서 지방출자출연법의 적용을 받는 출자ㆍ출연기관이라고 할 수 있습니다.

나. 질의 가에 대하여

 지방출자출연법 제8조제2항에 따르면 출자ㆍ출연 기관은 출자ㆍ출연 기관으로 지정된 후 3개월 이내에 제1항에 따른 정관을 작성하여 미리 지방자치단체의 장과 협의하여야 하고 정관의 기재사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있으며, 「민법」제45조제3항과 공익법인법 시행령 제10조에 따르면 공익법인이 정관을 변경하고자 하는 경우에는 주무관청의 허가를 받도록 규정하고 있습니다. 그런데 「오산시 애향장학재단 설립 및 운영 조례 전부 개정조례안」(이하 “오산시 조례안”이라 함) 제3조제3항에서 재단의 정관을 변경하고자 할 때에는 사전에 오산시장과 협의 후 의회의 동의를 받아 주무관청의 승인을 받아야 한다고 규정하려고 하는 바, 조례로 이와 같이 규정하는 것이 가능한지에 대해 질의하는 것으로 보입니다. 

「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 ‘법령의 범위 안에서’라 함은 ‘법령에 위배되지 아니하는 범위 내에서’를 말하고, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 등 참조)고 할 것이므로, 오산시 조례안에서 애향장학재단의 정관변경 시 사전에 오산시장과 협의 후 지방의회의 동의를 받도록 규정하는 것이 상위법령에 위배되는 것은 아닌지 검토해야 할 것입니다.

 이 사안 오산시 애향장학재단의 정관변경과 관련한 상위법령 규정인 지방출자출연법 제8조제2항, 「민법」 제45조제3항 및 공익법인법 시행령 제10조를 종합하여 보면, 공익법인이 정관을 변경하려는 경우에는 미리 지방자치단체의 장과 협의하여 주무관청의 허가를 받도록 규정하고 있을 뿐, 지방의회가 직접 출자ㆍ출연기관에 대하여 견제할 수 있도록 법령에 근거를 두거나 조례로 정하도록 위임한 사항은 없는 것으로 보입니다. 또한, 오산시 조례안의 내용이 지방의회 승인을 정관변경의 필수적 절차로 두고 지방자치단체의 장과 협의가 되었다 하더라도 지방의회의 사전 승인이 없이는 주무관청에 대해 정관변경 허가 신청을 할 수 없도록 하는 취지라면, 이는 법령에서 인정하고 있는 범위를 넘어 새로운 정관변경 허가 절차를 추가하게 되는 것으로 결국 조례가 상위법령의 효력을 좌우하게 되는 결과를 가져오게 되는  바, 이는 상위법령에 위반될 소지가 있습니다.

 또한, 「지방자치법」 제22조 단서에 따르면 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조)고 할 것인데, 오산시 조례안에서와 같이 애향장학재단이 정관을 변경하고자 하는 경우 오산시장과 협의 후 의회의 동의를 받도록 하는 것은 법률의 위임 없이 애향장학재단에 대해 추가적인 의무를 부과하는 것이므로, 「지방자치법」 제22조 단서에도 위배되는 것으로 판단됩니다.

 아울러, 법령의 명시적인 근거나 위임 규정 없이 오산시 조례안에서 정관변경에 대한 주무관청의 허가 이전에 지방의회의 동의를 받도록 한다면, 독립된 법인격을 가진 법인인 오산시 애향장학재단 운영의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있으므로, 「민법」과 공익법인법 등에 따른 법인제도의 취지를 고려하여 신중하게 접근할 필요가 있습니다(법제처 2013. 9. 17. 회신 13-0280 의견 취지 참조).

 결론적으로, 오산시 애향장학재단의 정관을 변경하려는 경우 시장과 협의 후 지방의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있고, 「지방자치법」 제22조 단서에도 위배되는 것으로 보이므로 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.

다. 질의 나에 대하여

 지방출자출연법 제18조에 따르면 출자·출연 기관은 매 회계연도의 사업계획 등을 작성하고 그에 따른 예산을 회계연도 개시 전까지 편성하여야 하고, 출자·출연 기관은 예산이 성립되거나 변경되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 하며, 같은 법 제19조에 따르면 출자·출연 기관은 매 회계연도가 끝난 후 3개월 이내에 결산서를 작성하여 지체 없이 지방자치단체의 장에게 제출하여야 합니다. 또한 공익법인법 제12조제2항에서는 공익법인은 주무관청에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 매 회계연도가 시작되기 전에 다음 해에 실시할 사업계획 및 예산을 제출하고, 매 회계연도가 끝난 후에 사업실적과 결산을 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

 그런데 오산시 조례안 제14조 및 제15조에서 재단은 매 회계연도마다 사업계획서 및 예산서(예산 성립 및 변경 시), 결산서를 시장에게 제출하여야 하고 시장은 이를 지방의회에 제출하여야 한다고 규정하고자 하는 바, 오산시 조례안 제14조 및 제15조와 같이 규정하는 것이 지방자치단체의 장과 지방의회의 권한 배분의 원리에 위배되지 않는지 문제시될 수 있습니다.

 그러나 이는 지방자치단체장의 예산편성권에 대한 직접적인 관여가 아니라 지방자치단체의 재정운용에 대한 지방의회의 효율적 심의를 보장하기 위한 취지인 것으로 보입니다. 또한,「지방자치법」제39조 등에 따라 지방자치단체 예산의 심의ㆍ확정 및 결산의 승인 권한은 지방의회에 있고「지방재정법」제33조 및 제51조 등에서 지방자치단체의 장은 출연금을 포함한 예산안 및 결산서 등을 지방의회에 제출하도록 하고 있으며 같은 법 제18조에서 지방자치단체가 출자 또는 출연을 하려면 미리 해당 지방의회의 의결을 얻어야 한다고 규정하고 있는 점 등을 볼 때 출자·출연기관에 대한 출연 및 지방자치단체의 재정운용에 대한 최종적인 확정권한은 지방의회에 유보되어 있으며, 이러한 지방자치단체의 재정운용은 전형적인 자치사무로서 출자ㆍ출연기관에 대한 출연금의 운용 현황이나 실태에 대한 사전 자료 제출이 지방의회의 적절하고 효율적인 심의를 보조하기 위해 필요하다고 볼 여지도 있습니다.

 아울러, 오산시 조례안에서 의회가 시장의 업무나 권한행사에 개입하는 다른 규정은 없고 지방의회에 사업계획서 및 예산서, 결산서를 제출한 이후 지방의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니므로 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해한다고 보기는 곤란하다는 점, 지방출자출연법 및 공익법인법에서도 이에 대해 지방의회의 보고나 제출 등의 절차를 배제하려는 취지로 보기도 어려운 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 오산시 조례안 제14조 및 제15조와 같이 시장이 재단의 사업계획서 및 예산서, 결산서를 지방의회에 제출하도록 규정하였다고 하여 지방자치단체장의 권한을 침해한다거나 상위법령에 직접적으로 위배된다고 할 수는 없을 것으로 판단됩니다(대법원 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결 취지 참조).

 결론적으로, 오산시 조례안에서 시장이 재단의 사업계획서 및 예산서, 결산서를 의회에 제출하도록 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.