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1. 질의요지
영암군 번영회에 보조금을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
영암군 번영회에 보조금을 지원하는 내용으로 조례를 제정할 수 있는지 여부는 지원 대상인 번영회의 성격, 보조금을 지원하는 대상 사업의 내용, 영암군의 재정 상황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것입니다.

3. 이유
「영암군 번영회 지원에 관한 조례안」(이하 “영암군조례안”이라 함)은 영암군의 발전과 번영 및 군민화합을 위해 조직되어 있는 영암군 번영회의 활동과 사업을 지원함을 목적으로 하고 있고(제1조), 영암군수는 번영회에 대하여 지역안정과 군민화합을 위한 사업, 지역의 개발촉진과 번영을 위한 사업과 기타 지역발전에 기여할 수 있는 사업을 지원할 수 있으며(제3조), 번영회가 사업 수행을 위해 재정적 지원을 요청할 경우 군수는 예산의 범위 내에서 사업비를 지원할 수 있으며 필요시 행정적 지원도 할 수 있고(제4조), 번영회가 제4조에 따라 보조금 지원을 받고자 하는 경우에는 사업계획과 함께 군수에게 신청하여야 하는 등의 내용을 규정하고 있는바(제5조), 이 사안은 법령의 위임 없이 영암군 번영회에 보조금을 지원하는 내용의 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제1항 각 호의 사유에 해당하여 가능한 지에 관한 질의로 보입니다.

  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한, 법률의 위임이 없더라도 ‘그 사무’에 관하여 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’ 조례를 제정할 수 있습니다. 

  이와 관련하여 번영회에 대하여 보조금을 지원하는 것은 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이 아닌 것으로 보이므로, 법률의 위임이 없더라도 조례를 제정할 수 있을 것이나, 번영회에 대하여 보조금을 지원하는 것이 가능하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하여야 할 것입니다.

  먼저, 번영회에 대하여 보조금 등을 지원하는 것이 영암군의 소관사무에 해당하는지를 살펴보면,「지방자치법」 제9조에 따른 사무는 단순한 예시에 불과하고, 번영회에 대한 지원 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다(법제처 2015. 12. 4. 회신, 의견 15-0312 참고).

  다음으로, 번영회에 대하여 보조금을 지원하는 조례를 제정하는 것이 개인이나 단체에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는「지방재정법」 제17조제1항을 위반하는 것은 아닌지에 대하여 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무과 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(같은 항 제1호)와 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(같은 항 제4호) 등에 한하여 가능하다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.

  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고, 번영회에 대한 보조금 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려울 것(대법원 2012. 5. 24. 선고, 2011추117 판결 참조)인데, 번영회에 대한 보조금 지원의 근거로 볼 수 있을 만한 개별 법률의 규정이 현재로서는 없는 것으로 보이므로 이 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.

  그렇다면, 번영회에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 같은 법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 

  그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 번영회에 보조금을 지원하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 지원 대상인 번영회의 성격, 보조금을 지원하는 대상 사업의 내용, 영암군의 재정 상황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것입니다(법제처 2013. 8. 19. 회신, 의견 13-0248 회신례 취지 참고).