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1. 질의요지
가. 「서울특별시 발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 조례」 제2조제3호의 “발달장애인 평생교육” 정의 규정과 다르게 「서울특별시 동작구 발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 조례안」에 “발달장애인 평생교육”의 개념을 정의하여 규정할 수 있는지?

  나. 조례에 발달장애인의 권리보장은 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」(이하 “발달장애인법”이라 함) 제8조부터 제17조까지의 규정을 따르도록 규정할 수 있는지?

  다. 발달장애인법에 발달장애인 복지위원회 설치의 근거 규정이 없는 경우에도 조례로서 해당 위원회를 설치할 수 있는지?

  라. 조례에 행동발달증진센터의 설치·운영에 관한 발달장애인법령의 규정과 동일한 내용을 재기재할 수 있는지?

  마. 발달장애인법 제33조제2항에서 시·도지사는 발달장애인의 권리 보호 활동, 당사자와 그 가족에 대한 상담 등을 담당하는 발달장애인지원센터를 설치한다고 규정하고 있음에도 조례에 구청장이 발달장애인지원센터를 설치하도록 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  「서울특별시 발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 조례」 제2조제3호의 “발달장애인 평생교육” 정의 규정과 다르게 「서울특별시 동작구 발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 조례안」에 “발달장애인 평생교육”의 개념을 정의하여 규정하는 것은 가능하기는 하나, 이와 같은 규정을 둘 실익이 크지 않음을 고려하여 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.


  나. 질의 나에 대하여

  조례에 발달장애인의 권리보장은 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」(이하 “발달장애인법”이라 함) 제8조부터 제17조까지의 규정을 따르도록 규정하는 것은 가능하기는 하나, 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다거나, 입법론적으로 바람직하다고 보기는 힘들 것이므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.


  다. 질의 다에 대하여

  발달장애인법에 발달장애인 복지위원회 설치의 근거 규정이 없는 경우에도 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따라 조례로서 해당 위원회를 설치할 수 있다고 할 것입니다.


  라. 질의 라에 대하여

  조례에 행동발달증진센터의 설치·운영에 관하여 발달장애인법령의 내용을 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러 입법 체계적으로도 적절한 자치입법은 아니라고 할 것입니다.


  마. 질의 마에 대하여

  발달장애인법 제33조제2항에서 시·도지사는 발달장애인의 권리 보호 활동, 당사자와 그 가족에 대한 상담 등을 담당하는 발달장애인지원센터를 설치한다고 규정하고 있음에도 조례에 구청장이 발달장애인지원센터를 설치하도록 규정하는 것은 가능하다고 할 것이지만, 법령상 설치근거를 둔 발달장애인지원센터와 구분이 불분명한 점을 고려하여 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「서울특별시 발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 조례」(이하 “서울특별시조례”라 함) 제2조제3호에서는 “발달장애인 평생교육”이란 학령기이후 발달장애인을 대상으로 하는 교육으로서 학교의 정규교육과정을 제외한 학력보완교육, 성인의 기초·문자해득교육, 직업능력 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다고 규정하고 있고, 「서울특별시 동작구 발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 조례안」(이하 “동작구조례안”이라 함) 제2조제5호에서는 “발달장애인 평생교육”이란 학령기이후 발달장애인을 대상으로 하는 교육으로서 학교의 정규교육 과정을 제외한 의사소통, 일상생활훈련, 사회적응, 건강관리, 직업전환교육 및 긍정적 행동지원, 문화예술, 여가, 스포츠 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다고 규정하려고 하는바, 이 사안에서는 서울특별시조례 제2조제3호의 “발달장애인 평생교육” 정의 규정과 다르게 동작구조례안에 “발달장애인 평생교육”의 개념을 정의하여 규정할 수 있는지가 문제되는 것으로 보입니다.

  우선, 일반적으로 자치법규에 상위법령에서 정의한 용어의 정의와 다른 내용의 정의를 두는 것은 상위법령에 위반되거나 자치법규 해석상 혼란을 야기할 소지가 있어 바람직하지 않다고 할 것이고(법제처 2015. 6. 16 회신 의견 15-0136 참조), 서울특별시조례가 상위법령에는 해당하지 않을 것이지만, 만약 서울특별시조례를 동작구조례안의 상위규정으로 볼 수 있다면 그 경우에도 서울특별시조례에서 정의한 용어의 정의와 다른 내용의 정의를 동작구조례안에 두는 것이 바람직하지 않다고 볼 여지가 있다고 할 것이므로, 이 사안에서는 서울특별시조례를 동작구조례안의 상위 규정으로 볼 수 있는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  살피건대, 「지방자치법」 제24조에 따르면 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다고 규정하고 있으므로, 서울특별시조례를 동작구조례안의 상위 규정으로 볼 여지가 있다고 할 것이지만, 시·도 자치법규의 시·군 및 자치구 자치법규에 대한 효력우위의 원칙은 시·군 및 자치구의 모든 사무에 적용되는 것이 아니라 시·도로부터 위임받은 사무, 시·도와 시·군 및 자치구가 공동으로 수행하는 사무, 법령에서 시·도의 사무로 규정한 사무와 관련된 시·군 및 자치구의 사무에 적용될 수 있다고 할 것이므로(법제처 2015. 11. 11. 회신, 의견제시 15-0291 참조), 이러한 사유에 해당하지 않는 한 지방자치단체의 자치입법권을 근거로 「지방자치법」 제22조에 따라 그 사무에 관하여 제정된 시·도 및 시·군·구의 조례는 원칙적으로 상호 독립적인 관계에 있다고 할 것입니다.

  이에 따라, 동작구조례안에서 규정하고 있는 발달장애인에 대한 교육 관련 사무에 관하여 살펴보면, 동작구조례안의 근거 법령인 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」(이하 “발달장애인법”이라 함) 및 서울특별시조례의 내용을 살펴보더라도 서울특별시의 발달장애인에 대한 교육 관련 사무를 자치구에 위임하거나 자치구와 공동으로 수행하도록 규정하고 있지 않으며, 발달장애인법에서 발달장애인에 대한 교육 관련 사무를 시·도만의 사무로 규정하고 있지도 않음을 고려해 볼 때, 이 사안의 경우 「지방자치법」 제24조에 따른 시·도 자치법규의 시·군 및 자치구 자치법규에 대한 효력우위의 원칙이 적용되지는 않을 것으로 보입니다.

  다만, 동작구조례안에서는 “발달장애인 평생교육”에 대해 정의하면서도 해당 용어는 같은 조례안 제18조제1항에서 구청장이 설치·운영하는 “발달장애인 평생교육센터”와 관련하여 한 번만 사용될 뿐이고, 발달장애인 평생교육센터의 기능에 관하여는 같은 조례안 제19조에서 발달장애인 관련 상담 및 사례조사(제1호), 발달장애인의 평생학습을 위한 교육프로그램 개발 및 강좌 운영(제2호), 발달장애인을 위한 통합정보 관리 및 보호(제3호), 발달장애인 보호자 교육 및 홍보사업(제4호), 그 밖에 발달장애인 지원에 필요한 사항(제5호)로 세부적으로 규정하고 있으므로, 동작구조례안에 “발달장애인 평생교육”의 정의규정을 별도로 둘 실익은 크지 않을 것으로 보입니다.

  따라서, 서울특별시조례 제2조제3호의 “발달장애인 평생교육” 정의 규정과 다르게 동작구조례안에 “발달장애인 평생교육”의 개념을 정의하여 규정하는 것은 가능하기는 하나, 이와 같은 규정을 둘 실익이 크지 않음을 고려하여 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.


  나. 질의 나에 대하여

  다음으로, 동작구조례안 제3조와 같이 조례에 발달장애인의 권리보장은 발달장애인법 제8조부터 제17조까지의 규정을 따른다고 규정할 수 있는지 여부가 문제될 것으로 보입니다.

  살피건대, 동작구조례안에서는 발달장애인법 제8조부터 제17조까지의 규정에 따른 자기결정권의 보장, 성년후견제 이용지원, 의사소통지원, 자조단체의 결성 등, 형사·사법 절차상 권리보장, 발달장애인에 대한 전담조사제, 발달장애인 대상 범죄 방지, 신고의무, 현장조사, 보호조치 등의 내용을 그대로 재기재하는 대신 해당 법령과 조문을 인용하여 규정하고 있는바, 이러한 규정을 조례에 두는 것이 가능하다고 할 수는 있을 것이지만, 이는 조례에 별도로 규정하지 않더라도 발달장애인법에 따라 당연히 적용되는 사항을 단순히 확인적으로 기재한 것에 불과하고, 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우와 마찬가지로 조례에서 인용한 법률 규정이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우가 있을 수 있음을 고려하여 볼 때, 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다거나, 입법론적으로 바람직하다고 보기는 힘들 것으로 보입니다.

  따라서, 조례에 발달장애인의 권리보장은 발달장애인법 제8조부터 제17조까지의 규정을 따른다고 규정하는 것은 가능하기는 하나, 이와 같은 규정을 제정할 실익이 있다거나, 입법론적으로 바람직하다고 보기는 힘들 것이므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.


  다. 질의 다에 관하여

  다음으로, 동작구조례안 제5조에서는 구청장은 발달장애인 및 그 가족의 복지 향상에 필요한 사항을 전문적으로 심의하기 위하여 동작구 발달장애인 복지위원회를 둔다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 발달장애인법에 발달장애인 복지위원회 설치의 근거 규정이 없는 경우에도 조례로서 해당 위원회를 설치할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.

  먼저, 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있으므로, 동작구가 발달장애인 복지위원회를 두어 수행하려는 사무가 지방자치단체의 소관사무의 범위에 속하는지 여부 및 해당 위원회가 자문기관에 해당하는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  살피건대, 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」 제4조에 따르면 국가와 지방자치단체는 발달장애인의 적절한 발달과 원활한 사회통합을 촉진하기 위하여 장애를 최대한 조기에 발견하여 지원할 수 있도록 필요한 조치를 강구하여야 하고(제1항), 국가와 지방자치단체는 발달장애인의 장애를 완화하고 기능을 향상시키는 방안을 마련하기 위한 연구와 조사를 지원하여야 하며, 발달장애인의 복지수준 향상과 그 가족의 일상적인 양육부담을 경감하기 위하여 필요한 조치를 강구하여야 하며(제2항), 국가와 지방자치단체는 발달장애인이 장애로 인하여 차별을 받는 등 권리가 침해받지 아니하도록 권익옹호에 필요한 지원을 실시하여야 하고(제3항), 국가와 지방자치단체는 발달장애인과 그 가족이 이용할 수 있는 복지시책을 적극적으로 홍보하여야 하며, 국민이 발달장애인을 올바르게 이해하도록 하는 데에 필요한 정책을 강구하여야 하며(제4항), 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에서 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진에 관한 사무를 자치사무의 하나로 예시하고 있음을 고려하여 볼 때, 동작구가 발달장애인 복지위원회를 두어 수행하려는 발달장애인 및 그 가족의 복지 향상과 관련된 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.

  다음으로, 발달장애인 복지위원회의 기능을 살펴보면 동작구조례안 제6조에서 발달장애인 복지위원회는 구청장이 수립하는 발달장애인에 관한 기본계획에 대한 정책 심의 및 제안(제1호)이나, 발달장애인 지원과 관련하여 위원장이 회의에 부치는 사항(제2호)에 대해 심의하거나 자문에 응하도록 규정하고 있음을 고려하여 볼 때, 동작구 발달장애인 복지위원회는 발달장애인 및 그 가족의 복지 향상과 관련된 사무에 관한 자문기관에 해당하는 것으로 보입니다.

  따라서, 발달장애인법에 발달장애인 복지위원회 설치의 근거 규정이 없는 경우에도 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따라 조례로서 해당 위원회를 설치할 수 있다고 할 것입니다.


  라. 질의 라에 대하여

  다음으로, 이 사안에서는 조례에 행동발달증진센터의 설치·운영에 관한 발달장애인법령의 규정과 동일한 내용을 재기재할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.

  먼저, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러, 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2012. 6. 29. 회신, 의견제시 12-0179 참조). 

  살피건대, 발달장애인법 제24조제4항, 같은 법 시행령 제11조 및 같은 법 시행규칙 제17조에서는 행동발달증진센터가 수행하는 업무, 설치하는 위치, 전담인력, 시설기준 등에 관하여 규정하고 있고, 동작구조례안 제17조에서는 이러한 행동발달증진센터의 설치·운영에 관한법령의 규정 전반에 대해 그대로 규정하면서, 다만 같은 법 시행규칙 제17조제3항의 행동발달증진센터의 설치·운영에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다는 규정만 제외하고 있는바, 위 법령의 내용은 조례에 별도의 규정이 없더라도 당연히 적용되는 것으로서, 동작구조례안 제17조는 단순히 확인적인 의미만을 갖는다고 할 것입니다.

  따라서, 조례에 행동발달증진센터의 설치·운영에 관하여 발달장애인법령의 내용을 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러 입법 체계적으로도 적절한 자치입법은 아니라고 할 것입니다.


  마. 질의 마에 대하여

  다음으로, 이 사안에서는 발달장애인법 제33조제2항에서 시·도지사는 발달장애인의 권리 보호 활동, 당사자와 그 가족에 대한 상담 등을 담당하는 발달장애인지원센터를 설치한다고 규정하고 있음에도 조례에 구청장이 발달장애인지원센터를 설치하도록 규정할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.

  먼저, 조례에서 규율하려는 내용에 관한 법령이 있는 경우라도 법과 조례의 목적이 다를 수 있으므로 조례와 법령의 목적이 다르고, 조례의 내용이 법령의 입법목적을 저해하지 않는 경우라면 조례에서 법령과 다른 별도의 규정을 두더라도 법령에 위반되는 것으로 볼 수는 없고(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, p. 34. 참고), 조례의 목적과 취지가 법령의 목적과 취지와 같은 경우에도 법령 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때에는, 조례에서 대상자 선정의 기준·방법, 지원의 내용 등을 국가 법령에서 정하고 있는 사항과 다르게 규정하고 있다고 하더라도 법령에서 명시적으로 금지하고 있는 사항이 아니라면 이러한 조례 규정이 법령에 위반되는 것이라고 할 수는 없을 것이므로(대법원 2000. 11. 24. 선고, 2000추29 판결 참조), 이 사안에서는 발달장애인법과 동작구조례안의 목적 및 취지를 살펴 구청장이 발달장애인지원센터를 설치하도록 규정하는 것이 법령에 위반되는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  이와 관련하여, 발달장애인법 제33조제2항에 따른 발달장애인지원센터와 동작구조례안 제21조에 따른 발달장애인지원센터는 발달장애인의 권리 보호 활동, 당사자와 그 가족에 대한 상담 등을 목적으로 설치하는 것으로 그 목적과 취지는 동일한 것으로 보이지만, 발달장애인법 제33조제2항에서 시·도지사를 발달장애인센터의 설치 주체로 규정한 것이 시장·군수·구청장으로 하여금 발달장애인센터의 설치를 명시적으로 금지하는 것으로 보이지는 않고, 또한 위 질의 다에서 살펴본 바와 같이 발달장애인 지원에 관한 사무는 자치사무에 해당하는 것으로 보이는 이상, 이러한 동작구조례안의 규정을 두는 것이 발달장애인법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없을 것으로 보입니다.

  그렇지만, 발달장애인법 제33조제2항 후단에 따르면 시·도지사는 필요성을 고려하여 발달장애인지원센터를 시·군·구에 설치할 수 있고, 같은 법 제34조에서는 발달장애인지원센터가 수행하는 업무(제2항), 인력배치(제3항), 채용(제4항) 등에 관한 사항을 정하고 있으며, 같은 법 제35조에서는 발달장애인지원센터가 관계 기관의 장에게 발달장애인에 대한 서비스 제공 현황 등 관련 정보의 제공을 요청할 수 있고, 이 경우 협조 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다고 규정하고 있음을 고려하여 볼 때, 동작구조례안에서 법령과 동일한 명칭 및 기능을 갖는 발달장애인지원센터를 설치하도록 규정하는 것은 법령에 따라 시·도지사가 시·군·구에 설치한 발달장애인지원센터와의 구분이 불분명해지거나, 실제 동작구의 발달장애인지원센터의 운영 및 집행 시에도, 동작구청장이 동작구조례안에 따라 자치사무의 일환으로 설치한 발달장애인지원센터는 발달장애인법에 따라 설치한 발달장애인지원센터와는 달리 관계 기관의 장에게 발달장애인에 대한 서비스 제공 현황 등 관련 정보의 제공을 요청하고 이러한 협조 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따르도록 할 수 없음에도, 이와 같은 권한을 가진 것으로 오해할 여지가 있는 등 법령의 규정과 관련하여 혼선이 발생할 우려가 있다고 할 것입니다.

  특히, 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률 시행규칙」 제23조제4항에서 시·도지사가 법 제33조제2항 후단에 따라 발달장애인지원센터를 시·군·구에 설치하는 경우에 그 조직과 운영에 필요한 사항은 해당 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도 또는 시·군·구의 조례로 정하도록 하고 있음을 고려해보면, 동작구조례안 제22조에서 규정한 발달장애인지원센터 운영위원회 설치·운영 및 업무의 위탁 관련 사항이 동작구조례안에 따라 구청장이 설치한 발달장애인지원센터에 적용되어야 할 것임에도, 시·도지사가 법 제33조제2항 후단에 따라 시·군·구에 설치하는 발달장애인지원센터에 적용되는 것으로 오인될 여지도 있는 것으로 보입니다.

  따라서, 발달장애인법 제33조제2항에서 시·도지사는 발달장애인의 권리 보호 활동, 당사자와 그 가족에 대한 상담 등을 담당하는 발달장애인지원센터를 설치한다고 규정하고 있음에도 조례에 구청장이 발달장애인지원센터를 설치하도록 규정하는 것은 가능하다고 할 것이지만, 법령상 설치근거를 둔 발달장애인지원센터와 구분이 불분명한 점을 고려하여 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.