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1. 질의요지
모든 학원의 설립·운영자 및 교습자에 대해서 실손의료보험 및 화재배상책임보험 가입 의무를 부과하고 보험금액 등을 조례로 규정하는 것이 「화재로 인한 재해보상과 보험가입에 관한 법률」, 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」등 상위법령에 위반되는 것인지?

2. 의견
실손의료보험 가입과 관련한 내용을 조례로 규정하는 것은 가능하다고 하겠으나, 「화재로 인한 재해보상과 보험가입에 관한 법률」 및 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」 상 화재배상책임보험 의무가입 대상 이외에 모든 학원설립ㆍ운영자 및 교습자에 대하여 화재배상책임보험 가입 의무를 부과하고 보험금액을 정하는 것은 상위법령의 위임 없이 조례로 새로운 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.

3. 이유
「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 “학원법”이라 함) 제4조제3항에 따르면 학원설립·운영자 및 교습자는 조례로 정하는 바에 따라 학원·교습소의 수강생에게 발생한 생명·신체상의 손해를 배상할 것을 내용으로 하는 보험이나 공제사업에 가입하는 등 필요한 안전조치를 취하여야 한다고 규정하고 있는데, 이에 따라 「강원도 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례 일부 개정안」(이하 “강원도 조례안”이라 함)에서 학원설립ㆍ운영자 및 교습자에 대한 실손의료보험(수강생 1명당 의료실비 보상금액 3천만원 이상) 및 화재배상책임보험(학원ㆍ교습소의 재산상 손해 포함) 가입의무를 부과하고 보험금액 등을 정하고자 하는 바, 이 내용이 학원법 등 관계 법령에 위배되지 않는 것인지 여부에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 ‘법령의 범위 안에서’라 함은 ‘법령에 위배되지 아니하는 범위 내에서’를 말하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), 다만 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조)고 할 것인데, 강원도 조례안에서 학원설립ㆍ운영자 및 교습자에 대한 실손의료보험 및 화재배상책임보험 가입의무와 그 보험금액 등을 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조 규정취지에 위반되는 것이 아닌지에 대한 검토가 필요할 것입니다.

 첫째로, 실손의료보험 가입 의무와 관련한 사항을 조례로 정할 수 있는지 살펴보겠습니다.

 학원법 제4조제3항에서는 학원설립ㆍ운영자 및 교습자는 특별시·광역시·도 및 특별자치도의 “조례로 정하는 바에 따라” 학원·교습소의 운영과 관련하여 학원·교습소의 수강생에게 발생한 생명·신체상의 손해를 배상할 것을 내용으로 하는 보험이나 공제사업에 가입하는 등 필요한 안전조치를 취하여야 한다고 규정함으로서, 수강생에게 발생한 생명과 신체상의 손해를 배상하기 위한 보험 가입 등에 관하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 명시적으로 위임하고 있습니다. 

 또한 조례에 대한 법률의 위임 범위에 관하여는 “헌법이 지방자치단체에 대하여 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다”(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참고)고 할 것인데, 학원법 제4조제3항에서는 수강생에 대해 학원설립ㆍ운영자 및 교습자가 취하여야 할 보험가입 등 필요한 안전조치에 관한 내용을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있는 것으로 보이므로, 수강생에게 발생한 ‘생명ㆍ신체상의 손해’를 배상하기 위한 보험의 종류 및 배상의 내용, 보험금액 등 구체적인 내용을 조례로 정할 수 있을 것으로 판단됩니다.

 따라서 학원 내 수강생 상해사고 발생 시 실제 치료비 등을 지원하기 위해 ‘수강생 1명당 의료실비 보상금액 3천만원 이상’의 실손의료보험을 가입하도록 조례로 규정하는 것은 가능한 것으로 판단됩니다.
  
 다음으로, 화재배상책임보험 가입 의무(학원ㆍ교습소의 재산상 손해 포함)와 관련한 사항을 조례로 정할 수 있는지를 살펴보겠습니다. 

 우선, 강원도 조례안 제2조제1항제4호에서와 같이 모든 학원설립ㆍ운영자에 대하여 ‘화재로 인한 사고의 경우 수강생 1명당 1억원 이상, 1사고당 10억원 이상, 집기 및 비품 등 재산상의 손해에 대하여 3천만원 이상’의 화재배상책임보험을 의무적으로 가입하도록 규정하는 것이 가능하려면, 「지방자치법」제22조 단서에 따라 관계법령에서 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우여야 할 것인데, 강원도 조례안의 수권 법률인 학원법 제4조제3항에서는 ‘수강생’에게 발생한 ‘생명ㆍ신체상의 손해’ 배상에 관한 내용을 조례로 정하도록 위임하고 있을 뿐 ‘학원ㆍ교습소’의 ‘재산상’의 손해 배상에 관한 내용은 규정하고 있지 않습니다. 

 한편, 화재 사고 발생 시에 재산상의 손해배상을 포함한 화재배상책임보험과 관련하여서는 「화재로 인한 재해보상과 보험가입에 관한 법률」(이하 “화재보험법”이라 함), 「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」(이하 “다중이용업소법”이라 함)에서 별도로 규정하고 있는 바, 이에 위배됨이 없는지를 추가로 검토해 보아야 할 것입니다.

 우선 화재보험법을 살펴보면, 제5조에서 특수건물의 소유자는 그 건물의 화재로 인하여 다른 사람이 사망하거나 부상을 입었을 경우에 발생하는 손해배상책임을 이행하기 위하여 그 건물에 대해 신체손해배상특약부화재보험에 가입하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조에서 ‘특수건물’이란 학원법 제2조제1호에 따른 학원 중 사용하는 부분의 바닥면적의 합계가 2천제곱미터 이상인 건물로 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항에서는 특수건물의 소유자가 가입해야 하는 보험의 종류와 보상의 내용, 보험금액에 대하여 ‘화재보험은 특수건물의 시가’(제1호), ‘사망의 경우 피해자 1명당 50만원 이상으로서 대통령령으로 정하는 금액’(제2호) 등으로 구체적으로 규정하고 있습니다. 

 이와 같은 화재보험법의 규정들을 종합하여 보면, 화재보험법에서는 학원법 제2조제1호에 따른 학원 중 사용하는 부분의 바닥면적의 합계가 2천제곱미터 이상인 학원에 한하여 신체손해배상특약부화재보험에 가입해야 하도록 규정하고 있을 뿐 별도로 조례로 이러한 기준을 달리 정할 수 있도록 하고 있는 규정은 없는 것으로 보입니다. 

 다음으로 다중이용업소법을 살펴보면, 이 법은 다중이용업소의 화재 등 재난 안전관리에 관한 특별법으로서 제2조제1항 및 같은 법 시행령 제2조제3호에서는 다중이용업 중 하나로 학원법 제2조제1호에 따른 학원으로서 수용인원이 300명 이상인 것(가목), 수용인원이 100명 이상 300명 미만으로서 하나의 건축물에 학원과 기숙사가 함께 있는 학원(나목) 등으로 정의하고 있고, 같은 법 제13조의2제1항에서는 다중이용업주는 다중이용업소의 화재로 인하여 다른 사람이 사망·부상하거나 재산상의 손해를 입은 경우 피해자에게 대통령령으로 정하는 금액을 지급할 책임을 지는 책임보험에 가입하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 같은 법 시행령 제9조의2제1항에서는 다중이용업주가 가입하여야 하는 화재배상책임보험은 다음 각 호의 기준을 충족하여야 한다고 하면서, 제1호로 ‘사망의 경우 피해자 1명당 1억원의 범위’, 제4호로 ‘재산상 손해의 경우 사고 1건당 1억원의 범위’ 등으로 구체적으로 정하고 있습니다.

 이와 같은 다중이용업소법의 규정을 종합해 볼 때, 다중이용업소법에 따라 화재배상책임보험에 의무적으로 가입해야 하는 대상은 학원법  제2조제1호에 따른 학원 중 다중이용업소법 시행령 제2조제3호에 따른 학원이라 할 것이고, 이와 달리 강원도 조례안과 같은 내용을 정할 수 있도록 조례로 위임한 바도 없는 것으로 보입니다. 

 그런데 이와 달리 강원도 조례안에서는 화재보험법 상 특수건물의 소유자나 다중이용업소법 상 다중이용업주에 해당되지 않더라도 모든 학원 설립ㆍ운영자 및 교습자에 대해 화재배상책임보험 가입의무를 부과하고자 하는 바, 이는 법령의 위임 없이 조례로 새로운 의무를 추가로 규정하는 것으로서 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있는 것으로 판단됩니다.

 결론적으로, 실손의료보험 가입과 관련한 내용을 조례로 규정하는 것은 가능하다고 하겠으나, 화재보험법 및 다중이용업소법 상 화재배상책임보험 의무가입 대상 이외에 모든 학원설립ㆍ운영자 및 교습자에 대하여 화재배상책임보험 가입 의무를 부과하고 보험금액을 정하는 것은 상위법령의 위임 없이 조례로 새로운 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.