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1. 질의요지
「폐기물관리법」 제62조제3항 및「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」제35조제3항의 위임에 따라 소각시설의 관리ㆍ운영을 위탁할 수 있는 대상자(기관)를 조례로 정함에 있어 그 대상자의 하나로 “그 밖에 군수가 폐기물처리시설을 관리ㆍ운영할 능력이 있다고 인정하는 자”라고 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
「폐기물관리법」 제62조제3항 및 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 제35조제3항에 따라 소각시설의 관리ㆍ운영을 위탁할 수 있는 대상자(기관)를 조례로 정함에 있어 그 대상자의 하나로 “그 밖에 군수가 폐기물처리시설을 관리ㆍ운영할 능력이 있다고 인정하는 자”라고 포괄적으로 규정하는 경우 관리ㆍ운영할 능력의 기준과 범위가 모호하여 예측하기 어렵고, 임의적이고 자의적인 집행으로 입법의 일반적 원칙인 신뢰보호나 법규의 명확성을 저해할 수 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
「영동군 자원순환센터 관리ㆍ운영 조례」 제5조에서는 소각시설의 관리ㆍ운영 등 위탁대상기관으로 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(이하 “폐기물시설촉진법 시행령”이라 한다) 제35조제3항제1호부터 제3호까지에 해당하는 법인 또는 개인(제1호), 최근 3년 이내에 1일 소각능력 20톤 이상의 시설을 지방자치단체로부터 수탁하여 1년 이상 관리ㆍ운영한 경력이 있는 자(제2호)를 규정하고 있는데, 「영동군 자원순환센터 관리ㆍ운영 조례 일부개정조례안」(이하 “영동군조례안”이라 한다)에서는 소각시설 위탁대상기관에 ‘그 밖에 군수가 폐기물처리시설을 관리ㆍ운영할 능력이 있다고 인정하는 자’를 추가하여 규정하고 있습니다.

  이 사안에서는 「폐기물관리법」 제62조제3항 및 폐기물시설촉진법 시행령 제35조제3항의 위임에 따라 조례에서 폐기물처리시설(소각시설)을 위탁할 수 있는 자(기관)를 정하면서 “그 밖에 군수가 폐기물처리시설을 관리ㆍ운영할 능력이 있다고 인정하는 자”라고 규정하여 군수가 정하도록 재위임할 수 있는지가 문제될 수 있습니다. 

  먼저, 관련 법령을 살펴보면, 폐기물처리시설의 관리ㆍ운영 업무의 위탁과 관련하여 「폐기물관리법」 제62조제3항에서는 지방자치단체의 장은 이 법에 따라 설치한 폐기물처리시설 등의 효율적인 관리ㆍ운영을 위하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 그 관리ㆍ운영을 맡을 능력이 있는 자에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제8호에서는 "폐기물처리시설"이란 폐기물의 중간처분시설, 최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 되어 있는바, 이에 따라 같은 법 제62조제3항에서는 같은 법에 따른 모든 폐기물처리시설의 관리ㆍ운영 위탁대상을 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있습니다.

  또한, 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 한다) 제30조제2항에서는 지방자치단체의 장은 이 법에 따라 설치하는 폐기물처리시설을 효율적으로 관리ㆍ운영하기 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 기관에 그 관리ㆍ운영을 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제2호가목에서는 하루 매립량 300톤 이상으로서 조성면적 15만제곱미터 이상인 폐기물매립시설, 하루 처리능력 50톤 이상인 폐기물소각시설 등을 설치ㆍ운영하려는 지방자치단체의 장을 “폐기물처리시설 설치기관”으로 정의하면서, 같은 법 제2장에서는 입지선정, 설치계획수립ㆍ승인, 시설부지 주민에 대한 지원 등 폐기물처리시설 설치기관의 폐기물처리시설 설치사업의 추진에 관한 사항을 규정하고 있으므로, 폐기물시설촉진법 제30조제2항에 따른 ‘이 법에 따라 설치하는 폐기물처리시설’은 제2조제2호가목에 따른 시설로 보이고, 폐기물시설촉진법 시행령 제35조제3항에서는 지방자치단체의 장이 위탁할 수 있는 기관을 한국환경공단 등으로 열거하면서 같은 항 제4호에서 ‘그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 기관’으로 명시하고 있는바, 폐기물시설촉진법 제30조제2항, 같은 법 시행령 제35조제3항에 따라 같은 법 제2조제2호가목에 따른 폐기물처리시설의 위탁대상기관을 조례로 정하도록 위임하고 있습니다.
  
  따라서 「폐기물관리법」 및 폐기물시설촉진법 중 어느 법률에 의할 때에도 폐기물처리시설의 관리ㆍ운영을 위탁받을 수 있는 자를 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다. 
  그러나 일반적으로 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임취지를 존중하여 위임사항을 조례로 모두 정하는 것이 원칙이라고 할 것이고, 하위 자치법규로 재위임하는 경우에도 주민에게 중요한 의미를 가지거나 제도의 핵심이 되는 사항은 조례에 직접 규정하고, 하위 자치법규에 정할 사항에 관한 구체적인 기준이나 그 범위의 대강이라도 조례에서 정한 후 위임하여야 합니다. 이는 법령에서 조례로 정하도록 위임하고 있음에도 불구하고 위임된 사항을 하위 자치법규에 포괄적으로 위임하는 경우 실질적으로 조례로 정하도록 하는 법령의 규정을 하위 자치법규로 정하도록 하는 규정으로 변경하는 것이 되어 법령 위반의 문제가 발생하기 때문입니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, pp. 44 ∼ 45. 참조). 영동군조례안에서 하위 자치법규의 형식을 특정하여 위임하고 있지는 않지만 위탁대상기관을 군수가 정하도록 위임하고 있으므로, 이 사안에서도 위 원칙에 따라 그 위임이 적절한지를 판단하여야 할 것입니다.

  이러한 포괄위임금지의 원칙을 고려하여 살펴보면, 소각시설의 위탁대상기관을 정함에 있어 영동군조례안 제5조제1항제3호에서는 이를 “그 밖에 군수가 폐기물처리시설을 관리ㆍ운영할 능력이 있다고 인정하는 자”라고만 규정하여 관리ㆍ운영 능력을 판단할 수 있는 기본적인 기준조차 정하지 아니한 채 모든 사항을 군수가 정하도록 위임함으로써 구체적으로 어떤 대상이 위탁대상기관으로서의 요건을 갖춘 것인지를 예측하기 어렵게 되어 있는바, 이는 포괄위임금지의 원칙에 반하는 것으로 보입니다.

  아울러, 군수가 인정하는 자에게 소각시설을 위탁하도록 할 경우 임의적이고 자의적인 집행의 우려가 있어 입법의 일반적 원칙인 신뢰보호나 법규의 명확성을 저해할 수 있으므로, 영동군조례안에서는 포괄위임 금지의 원칙에 반하지 않는 범위에서 소각시설을 관리ㆍ운영할 능력의 기준과 범위를 구체적으로 정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

  결론적으로, 「폐기물관리법」 제62조제3항 및 폐기물시설촉진법 시행령 제35조제3항에 따라 소각시설의 관리ㆍ운영을 위탁할 수 있는 대상자(기관)를 조례로 정함에 있어 그 대상자의 하나로 “그 밖에 군수가 폐기물처리시설을 관리ㆍ운영할 능력이 있다고 인정하는 자”라고 포괄적으로 규정하는 경우, 관리ㆍ운영할 능력의 기준과 범위가 모호하여 예측하기 어렵고, 임의적이고 자의적인 집행으로 입법의 일반적 원칙인 신뢰보호나 법규의 명확성을 저해할 수 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.