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1. 질의요지
「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역 내 무허가건축물이 관리처분계획의 인가 전에 철거 또는 멸실되었을 때 조합원 자격 및 분양권에 관한 해당 건축물의 소유자로서의 권리도 소멸된다는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역 내의 철거 또는 멸실된 무허가건축물이라 할지라도 법률의 위임 없이 해당 무허가건축물 소유자의 조합원 자격 및 분양권에 관한 권리를 소멸하도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 위법하여 허용될 수 없다고 보입니다.

3. 이유
이 사안에서는 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역내의 무허가건축물에 대한 관리를 강화하는 내용의 조례를 제정하고자 할 때, 무허가건축물이 관리처분계획의 인가 전에 철거 또는 멸실된 경우 조합원 자격 및 분양권에 관한 무허가건축물 소유자로서의 권리를 소멸시키는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 대해 질의하신 것으로 보입니다.

「지방자치법」제22조, 「행정규제기본법」제4조제3항에 의하면 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 효력이 없다(대법원 2012.11.22 선고 2010두19270 참조)고 할 것인바, 이 사안은 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역 내의 무허가 건축물이 관리처분계획의 인가 이전에 철거 또는 멸실된 경우 해당 무허가건축물과 관련된 「도시 및 주거환경 정비법」에 따른 조합원 자격 및 분양권에 관한 소유자로서의 권리를 조례로 제한하려는 것으로서 조례안의 내용이 법률상 위임이 있는지를 검토하여야 할 것입니다.

 우선, 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 조합원 자격에 관한 규정을 살펴보면, 같은 법 제19조제1항에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 한다고 되어 있고, 같은 법 제2조제9호에서 “토지등소유자”라 함은 정비구역(주거환경개선사업ㆍ주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업 ㆍ주거환경관리사업) 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 등을 말한다고 규정하고 있을 뿐, 적법한 허가를 받은 건축물의 소유자로만 조합원 자격을 제한하고 있지는 아니하고 있고, 또한 같은 법 제20조제1항제2호에서는 조합은 조합원의 자격에 관한 사항 등이 포함된 정관을 작성하여야 한다고 되어 있고, 같은 항 제17호 및 같은 법 시행령 제31조제17호의 위임에 따른 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」 제13조제3호에서는 조합 정관에 특정무허가건축물(1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물등) 소유자의 조합원 자격에 관한 사항을 포함하여 작성하도록 하고 있을 뿐, 그 밖에 조합원 자격에 관한 사항을 “구”의 조례에 위임하고 있지는 않습니다.

 이와 같이 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 조합원의 자격은 같은 법과 그 시행령, 시행령에 의해 위임된 시ㆍ도의 조례(이 사안에서는 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」)에 따라 정관에서 정한 내용에 따라 결정되는 것이고, 관계법령에 따라 정하여진 조합원 자격외에 달리 조합원의 자격이 상실되도록 하거나 제한할 수 있는 근거를 기초자치단체인 “구”의 조례에서 정할 수 있도록 법령에서 위임한바가 없으므로 이러한 내용을 노원구조례안에 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.

 다음으로, 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 분양권에 관한 규정을 살펴보면, 같은 법 제46조제2항에서 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하도록 되어 있고, 같은 법 제48조제1항에서  사업시행자는 분양신청 현황을 기초로 분양설계(제1호) 및 분양대상자의 주소 및 성명(제2호) 등이 포함된 관리처분계획을 수립하여 구청장의 인가를 받아야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제8항에서는 제1항 각 호의 관리처분계획의 내용 등은 구청장이 직접 수립하는 관리처분계획에 관하여 이를 준용한다고 하고 있으므로 대지 또는 건축물을 분양받을 권리는 관리처분계획의 내용에 포함되는 사항으로 보입니다. 

  또한, 관리처분계획의 내용, 관리처분의 방법, 기준 등에 관하여는 법 제48조제7항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제52조제1항제3호에서 주거환경개선사업ㆍ주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업 및 가로주택정비사업의 경우 관리처분은 정비구역 또는 가로구역의 토지등소유자에게 분양하도록 하되, 공동주택을 분양하는 경우 시ㆍ도 조례로 정하는 금액ㆍ규모ㆍ취득 시기 또는 유형에 대한 기준에 부합하지 아니하여 분양대상에서 제외할 수 있는 토지등소유자를 시ㆍ도 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있고,

 이러한 위임에 따른「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」제27조제1항제1호에서는 주택재개발사업으로 건립되는 공동주택의 분양대상자는 관리처분계획기준일(분양 신청기간이 만료되는 날) 현재 종전의 건축물 중 주택(주거용으로 사용하고 있는 특정무허가건축물 중 조합정관 등에서 정한 건축물을 포함한다)을 소유한 자 등에 해당하는 경우 토지등소유자를 분양대상자로 하도록 하고 있습니다.

 이와 같이「도시 및 주거환경정비법」에 따른 분양권에 관한 사항 역시「도시 및 주거환경 정비법」과 같은 법 시행령 및 그 시행령에 의해 위임된 시ㆍ도의 조례에서 정하는 방법에 따라 관리처분계획으로 정한 내용에서 결정되는 것이고, 관계 법령에 따라 이미 발생한 분양받을 권리를 상실하게 하거나 제한할 수 있는 사유 외에 달리 분양권의 제한에 관한 내용을 “구”의 조례에서 정할 수 있도록 법령에서 위임한 바가 없으므로 이러한 내용도 마찬가지로 노원구조례안에 규정할 수는 없을 것입니다. 

 결론적으로, 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역 내의 철거 또는 멸실된 무허가건축물이라 할지라도 법률의 위임 없이 해당 무허가건축물 소유자의 조합원 자격 및 분양권에 관한 권리를 소멸하도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 위법하여 허용될 수 없을 것입니다.