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1. 질의요지
가. 「대구광역시 각종 위원회 구성 및 운영 조례」 제5조제1항에서는 시장은 시의 공무원으로서 시장이 추천한 사람(제1호), 학교, 연구소, 학회, 협회, 관련기관, 비영리민간단체에 소속된 사람(제2호), 위원회 참여를 희망하는 시민(제3호)을 개별 위원회의 위원으로 위촉하여야 한다고 규정하고 있는데, 퇴직공직자나 특정기업 소속 직원을 위원으로 위촉하는 것이 가능한지?

  나. 「대구광역시 각종 위원회 구성 및 운영 조례」 제5조제4항에서는 위원의 중복 및 연임 위촉을 제한하면서 예외적으로 ‘특수전문분야(철도ㆍ궤도, 민속학, 고대사) 전문가’로 구성된 위원회에 대해서는 이를 허용하는 것으로 규정하고 있는데, 위원의 중복 및 연임 위촉이 허용되는 특수전문분야를 조례에서 규정된 분야에 한정하여 해석해야 하는지?

  다. 「대구광역시 각종 위원회 구성 및 운영 조례」에 따라 시장이 스스로를 위원회 위원(장)으로 위촉하는 것이 가능한지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  퇴직공직자 또는 특정기업 소속 직원이 「대구광역시 각종 위원회 구성 및 운영 조례」 제5조제1항제2호 또는 제3호의 어느 하나에 해당하는 경우라면, 관계 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한 퇴직공직자 또는 특정기업 소속 직원을 개별 위원회의 위원으로 위촉하는 것이 가능할 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  「대구광역시 각종 위원회 구성 및 운영 조례」 제5조제4항 단서부분의 ‘특수전문분야’는 조례에서 규정하고 있는 ‘철도ㆍ궤도, 민속학, 고대사’ 분야로 한정하여 해석하는 것이 바람직할 것으로 보입니다. 

  다. 질의 다에 대하여
  
  다른 법령이나 개별 조례에서 달리 규정하고 있지 않는 한, 「대구광역시 각종 위원회 구성 및 운영 조례」에 따라 시장이 스스로를 위원회 위원(장)으로 위촉하는 것은 어려울 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  대구광역시에서 설치하는 위원회에 시민들의 직ㆍ간접적인 참여와 위원 위촉 과정의 투명성을 높이기 위해 각종 위원회의 구성과 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 제정된 「대구광역시 각종 위원회 구성 및 운영 조례」(이하 “대구시조례”라 함) 제5조제1항에서는 시장은 개별 위원회의 위촉직 위원을 선정함에 있어 관계 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한 다음 각 호에 해당하는 사람을 위촉하여야 한다고 규정하면서, 각 호 부분에서 시의 공무원으로서 시장이 추천한 사람(제1호), 학교, 연구소, 학회, 협회, 관련 기관, 비영리민간단체에 소속된 사람(제2호), 위원회 참여를 희망하는 시민(제3호)을 규정하고 있는데, 이 사안은 퇴직공직자나 특정기업 소속 직원이 대구시조례 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하면 위원으로 위촉될 수 있는지에 관한 것으로 보입니다.

  대구시조례 제5조제1항 각 호의 내용을 살피건대, 퇴직공직자가 현재 학교, 연구소, 학회, 협회, 관련 기관 및 비영리민간단체에 소속된 경우이거나, 시민의 자격으로 위원회 참여를 희망하는 경우라면 시장은 대구시조례 제5조제1항제2호 또는 제3호에 따라 개별 위원회의 위원으로 위촉하는 것이 가능할 것으로 보입니다. 퇴직공직자라고 해서 그러한 신분만 갖는 것이 아니라 경우에 따라 학교나 연구소, 학회 등 제2호 중 어느 하나에 해당하는 기관이나 단체에 소속될 수도 있고, 또 시민의 자격이 없는 것도 아니라고 할 것이기 때문입니다.

  다만, 퇴직공직자의 업무취급 제한에 관한 사항을 규정하고 있는 「공직자윤리법」 제18조의2제1항에 따라 퇴직공직자를 위원회 위원으로 위촉하는 것은 금지된다는 의견이 있을 수 있으나, 대구시조례 제3조제2호에서는 위원회의 구성 및 운영에 관하여 법령 또는 다른 조례에 특별히 규정된 것을 제외하고는 이 조례를 적용한다고 규정하고 있고, 제5조제1항 본문에서도 ‘관계 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한’ 다음 각 호에 해당하는 사람을 위촉할 수 있다고 규정하고 있으므로, 시장이 개별 위원회의 위원을 위촉함에 있어서 「공직자윤리법」 제18조의2제1항 또는 다른 법령이나 조례에 의해 위촉이 제한되는 경우라면 당연히 다른 법령 또는 조례가 우선적으로 적용된다고 할 것입니다. 따라서, 대구시조례만으로 퇴직공직자의 위원회 위촉이 제한된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다. 

  또한, 특정기업 소속 직원이 학교, 연구소, 학회, 협회 등에 소속된 사람으로서 위원회에 위촉되거나, 시민의 자격으로 위원회 참여를 희망하여 위원으로 위촉되는 경우라면 시장은 대구시조례 제5조제1항제2호 또는 제3호에 따라 개별 위원회의 위원으로 위촉하는 것이 가능할 것으로 보이고, 같은 항 제2호에서 위촉위원의 자격으로 ‘비영리민간단체에 소속된 사람’을 규정하고 있는 것만으로 특정기업 소속 직원을 위원회 위원으로 위촉하는 것을 배제하는 것으로 보기는 어려울 것으로 보입니다. 왜냐하면 여기서 ‘비영리민간단체’는 학교나 연구소, 학회 등 제2호에 규정되어 있는 다른 기관이나 단체와 병렬적으로 규정된 것이지 다른 기관이나 단체를 배제하는 것이 아니라고 보이기 때문입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  대구시조례 제5조제4항에서는 “시장은 위촉직 위원을 위촉하는 경우에는 동일인이 3개 이상의 위원회에 위원으로 위촉되거나 동일 위원회에서 2회 이상 연임되지 않도록 하여야 한다. 다만, 특수전문분야(철도ㆍ궤도, 민속학, 고대사) 전문가 또는 100명 이상으로 구성되어 소위원회 형태로 운영되는 위원회 및 2개 이상의 위원회로 구성되는 공동위원회는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있는데, 이 사안에서는 위원의 중복 및 연임 위촉이 허용되는 특수전문분야를 조례에서 규정하고 있는 철도ㆍ궤도, 민속학, 고대사 분야로 한정하여 해석해야 하는지가 문제되는 것으로 보입니다.

  일반적으로 법령을 해석할 때에는 법령 규정의 문자나 문장이 의미하는 바에 입각하여 문리해석에서 출발하게 되는데, 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고, 특별한 사유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석하여야 할 것입니다(법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 참조). 그런데, 대구시조례 제5조제4항 단서에서는 “등”과 같은 표현을 두고 있지 않은 것으로 볼 때 특수전문분야는 조례에서 명시적으로 열거하고 있는 분야로 한정하여 해석하는 것이 타당할 것으로 보입니다. 

   또한, 보충적으로 조례의 취지 등을 함께 살펴보더라도, 대구시조례 제5조제4항은 동일인이 여러 위원회에 중복하여 위촉되거나 동일 위원회에서 과도하게 오랜 기간 위원으로 활동하는 것을 원칙적으로 금지하면서, 일부 위원회의 운영상의 문제점을 해소하기 위해 예외사항을 규정하고 있는 것으로 보이는데, 이러한 예외사항을 문리적인 규정보다 넓혀서 해석하는 것은 조례의 취지 등에 비추어 볼 때에도 바람직하지 않을 것으로 보입니다.

  다. 질의 다에 대하여

  대구시조례 제2조제2호에서는 “위촉직 위원”이란 법령, 조례 등에 규정된 당연직 위원 외에 시장이 위촉하는 위원을 말한다고 규정하고 있고, 제5조 등에서도 개별 위원회 위원의 위촉권자를 시장으로 규정하고 있습니다. 

  그런데, “위촉”의 의미는 국립국어원 표준국어대사전에서 “어떤  일을 남에게 부탁하여 맡게 함”이라고 되어 있고, 일반적으로 “위촉”의 의미는 위촉권자가 해당 직위에 적합한 다른 인물을 객관적 시각으로 선별하여 해당 직위를 수행하도록 하는 것으로 볼 수 있을 것입니다. 

  또한, 지방자치단체에서 각종 위원회를 설치ㆍ운영하는 취지는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있거나, 행정의 공정성ㆍ전문성을 제고하려는 것이고, 통상적으로 조례에서 지방자치단체의 장으로 하여금 위원회의 위원(장)을 위촉하도록 하는 이유는 각 지방자치단체의 장이 해당 지방자치단체의 대표기관으로서의 역할을 충실히 수행하기 위해 현실적으로 전문적인 내용을 심의하는 위원회에 참여하여 활동하기 어려운 경우가 많은 점, 각 지방자치단체의 장에게 학식과 경험 등을 고려하여 위원회의 전문적ㆍ효율적 운영에 적합한 인물을 선별하여 위원회를 구성하도록 하려는 점 등을 고려한 때문이라 할 것입니다. 

  덧붙여, 시장을 위원회 위원의 해촉권자로 규정하고 있는 대구시조례 제7조의 규정 등을 살펴보더라도, 다른 법령이나 조례에서 시장을 개별 위원회의 위원장 또는 당연직 위원으로 한다는 특별한 규정을 두고 있지 않는 한, 대구시조례에 따라 시장이 스스로를 위원회 위원(장)으로 위촉하는 것은 어려울 것으로 보입니다.