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1. 질의요지
전라남도 화순군 - 「화순군 농어촌진흥기금 설치 및 운영조례」 일부개정을 통해 A주식회사 출자 손실자 피해보전을 위한 보조금을 지원할 수 있는지?

2. 의견
화순군이 입법정책적 판단에 따라 「화순군 농어촌진흥기금 설치 및 운영조례」 에서 A주식회사 출자 손실자 피해 보전을 위한 보조금 지원 근거 규정을 신설하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유 등에 해당한다고 보기는 어려운 바, 조례 개정에 신중한 판단이 필요하다고 보입니다.

3. 이유
화순군은 「화순군 농어촌진흥기금 설치 및 운영조례」에 따라 화순군 농어촌진흥기금을 설치·운영하고 있는데, 당해 기금의 목적과 대상사업, 지원대상 등을 수정하는 것을 내용으로 하는 조례 개정을 통해 당해 기금으로 A주식회사 출자 손실자에 대한 피해보전사업 지원이 가능한지 여부를 질의하고 있는 바, 구체적으로는 농어촌진흥기금으로 A주식회사 출자 손실자에 대해 보조금을 지원하는 내용으로 조례를 개정할 수 있는지 여부에 대한 질의로 보입니다. 

 이는 성질상 결국 기금의 형식을 통하여 A주식회사 출자 손실자에게 보조하는 등으로 공금을 지출하는 경우라고 할 것인데, 이것이 조례 개정을 통해 가능한지를 판단하기 위해서는 이러한 지원사무가 「지방자치법」 제22조 및 제142조에 따라 지방자치단체의 소관사무에 속하고, 실질적으로는 「지방재정법」 제17조1항 각호의 예외사유에 해당하는지 등을 검토해야 할 것입니다.

 먼저, 「지방자치법」 제142조제1항에 따르면 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있고, 같은 조 제2항에서는 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정하도록 하고 있습니다.

 A주식회사 출자손실자에 대한 보조금 지원사무가 「지방자치법」 제9조에 따른 지방자치단체의 사무 중 어느 범위에 속하는지가 명확하지는 아니하나, 「지방자치법」제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 사무 또는 같은 항 제3호에 따른 농림·상공업 등 산업진흥에 관한 사무의 범위에 포함될 수도 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다.

 따라서 형식적으로만 본다면, 화순군은 공익상 필요한 경우 입법정책적 판단에 따라서 「화순군 농어촌진흥기금 설치 및 운영조례」에서 화순군 농어촌진흥기금의 목적과 기금의 용도에 A주식회사 출자 손실보전을 명시적으로 규정한다면, A주식회사 출자 손실자 피해보전사업을 지원하는 것이 가능하다고 볼 여지도 있습니다. 

 그러나 이는 실질적으로 볼 때 화순군 농어촌진흥기금의 형식을 통해서 A주식회사에 출자하였다가 파산에 의해 손실이 발생된 자에게 보조금을 지급하는 형태로 공금을 지출하는 경우라고 할 것이므로, 「지방재정법」 제17조제1항의 규정취지에 반하지 않는 것인지 검토해야 할 것입니다.

「지방재정법」 제17조제1항은 “지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서, 다음 각 호로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등을 들고 있으며 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.

 이 사안 조례(안) 규정에 따라 출자손실자에게 보조금을 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항 본문이 원칙적으로 금지하는 지방자치단체의 개인에 대한 공금 지출에 해당한다 할 것이므로, 그것이 같은 항 단서 및 각 호에 따라 예외적으로 허용되는 경우에 해당할 때에만 그러한 내용의 조례 개정이 가능하다고 할 것입니다.

 우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률 상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 특정 주식회사 출자손실자 피해 보전을 위한 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어려운 것으로 보입니다.(대법원 2012. 5. 24. 선고, 2011추117 판결 참조) 

 또한, 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」제4조제1항은 농업과 농촌의 지속가능한 발전을 증진하고 농업인과 농촌주민의 소득안정을 위한 국가와 지방자치단체의 일반적인 책무만을 규정하고 있을 뿐이며, A주식회사가 같은 법 제8조에 따라 농산물 유통 등 농업구조 개선을 위해 설립된 법인이라 하더라도 이 조항들을 지방자치단체가 특정 법인에 대한 출자손실자 피해 보전을 위한 보조금을 지원하도록 하는 근거 규정으로 볼 수는 없을 것입니다. 따라서 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려울 것입니다. 

 다음으로 출자손실자에게 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조)고 할 것이고, 이와 더불어 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, A주식회사 출자손실자 피해보전사업을 위해 개인에게 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로,「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 해당 사업이 화순군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 화순군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 조례 개정 여부를 결정하여야 할 것이지만, 이 사안의 경우에는 판례에 비추어 볼 때 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되기는 어려운 것으로 보입니다. 

 또한 당초에 화순군 농어업인의 육성과 농어업 개발 등을 위한 사업에 지원할 것을 예정하고 설치한 농어촌진흥기금으로, 이와는 성격이 다소 이질적이라 볼 수 있는 출자손실 피해보전 사업에 지원하는 것이 「지방자치법」 제142조에 따른 행정목적을 달성하기 위한 것인지가 불분명해 보입니다. 그리고 지방자치단체가 그 재정권에 기하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로 가장 효율적으로 사용하여야 함은 물론 경비지출로 얻어지는 이익이 균점되게 함으로써 어느 특정의 개인이나 단체에 재화를 공급함으로 인하여 형평을 잃는 일이 없도록 하여야 할 것(대법원 1996. 10. 25. 선고, 96추107 판결 참조)인데, 비록 화순군의 적극적인 권유에 의해 주민들의 출자가 이루어진 것이라 하더라도, 이 출자는 자금을 투자하고자 금전을 지급하기로 약정하는 것으로써 금전 투자액이 모두 회수되지 못할 위험에 있다는 것을 알고 주식인수의 청약을 한 것으로 보아야 하는 바, A주식회사 설립 이후 경영상황 등의 변화에 따른 손실액이 발생했다고 하여 출자한 주민에 대해서 보조금을 지원해야 하는 특별하고 합리적인 이유가 있다고 보기는 어렵다고 할 것이므로, 해당 조례 개정에 대해서는 신중할 필요가 있습니다.

 결론적으로, 화순군이 입법정책적 판단에 따라 「화순군 농어촌진흥기금 설치 및 운영조례」 에서 A주식회사 출자 손실자 피해 보전을 위한 보조금 지원 근거 규정을 신설하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유 등에 해당한다고 보기는 어려운 바, 조례 개정에 신중한 판단이 필요하다고 보입니다.