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1. 질의요지
「청주시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」 제3조 별표 1의 가축사육 일부제한구역에서 인구밀집지역 내 기존 축산농가가 인구밀집지역 밖으로 이전할 경우 적용할 입지규제 기준을 인구밀집지역 밖에서 신규로 가축사육을 하려는 축산농가에 비해 완화하여 적용하도록 개정하는 것이 평등의 원칙에 위배되는지 ?

2. 의견
「청주시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례안」에서 일부제한구역의 인구밀집지역 내 기존 축산농가가 인구밀집지역 밖으로 이전할 경우 입지규제 기준을 신규축산농가에 비해 완화하여 적용하는 것은 평등의 원칙에 비추어 볼 때 문제의 소지가 있다고 할 것이므로 신중하게 판단하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 한다) 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역이나 상수원보호구역 등 각 호에서 규정하고 있는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정·고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  이에 따라 「청주시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 “청주시조례”라 한다) 제3조제1항 및 별표 1에서는 가축사육을 제한하는 지역을 ‘전부제한구역’과 ‘일부제한구역’으로 구분하여 규정하면서, 일부제한구역을 각 읍？면？동별 마을(리？통) 또는 인구밀집지역(10호 이상)에서 반경 직선거리 500미터이내 지역, 아파트 단지(50호 이상)에서 반경 직선거리 1,000미터이내 지역으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 일부제한구역에서는 가축분뇨법에서 정한 신고규모이하의 배출시설(이하 “시설”이라 한다)에 한정하여 주민동의를 받은 후 시장의 허가를 받아 가축을 사육할 수 있도록 하며, 주민동의 기준을 임야 등 지형적 특성으로 인하여 인구밀집지역 및 아파트 경계에서 축사가 보이지 않는 경우 전체 세대수 50퍼센트 이상(제1호), 제1호 이외의 지역에서는 전체 세대수의 90퍼센트 이상(축사에서 가장 인접한 가구는 반드시 동의를 받아야 한다)(제2호)으로 규정하고 있는데, 「청주시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 개정조례안」(이하 “청주시조례안”이라 한다) 에서는 이를 기존 축산농가가 인구밀집지역 밖으로 이전할 경우 인구밀집지역 경계에서 200미터 이내는 90퍼센트 이상 동의, 200～300미터 이내는 50퍼센트 이상 동의(축종별 차등), 300미터 이상은 주민동의가 필요없다고 거리 및 주민동의 기준을 완화하여 규정하고 있습니다.

  이 사안에서는 가축사육 일부제한구역에서의 축산농가 입지규제 기준을, 시설을 신규로 설치하는 경우보다 기존 축산농가가 인구밀집지역 밖으로 시설을 이전할 경우에 완화하여 적용하도록 개정하는 것이 평등의 원칙에 비추어 적절한지가 문제될 수 있습니다. 따라서 가축사육 제한에 대한 청주시조례안의 내용이 평등의 원칙에 비추어 적절한지에 대하여 살펴보겠습니다.    

  청주시조례안의 경우 일부제한구역의 입지규제를 원칙적인 규제와 예외적인 완화된 규제로 이원화하되, 신규로 가축사육을 하려는 축산농가에 이원화된 입지규제를 특별한 사유에 따라 달리 적용하려는 것이 아니라 기존에 일부제한구역에서 가축을 사육하던 축산농가가 인구밀집지역 밖으로 이전하는 경우 완화된 규제기준을 적용하려는 것이므로 헌법상 평등의 원칙에 비추어 적절한지를 살펴볼 필요가 있다고 할 것입니다. 「헌법」 제11조에 따른 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 평등원칙에 반하는 것이고(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 93헌바10 결정 참조), 여기서 합리적이라 함은 차별의 목적이 헌법에 합치하는 정당한 것이어야 하고, 차별의 기준이 목적의 실현을 위하여 실질적인 관계가 있어야 하며, 차별의 정도 또한 적정한 것이어야 함을 뜻한다(헌법재판소 1996. 8. 29. 93헌바57)고 할 것입니다.
 
  청주시조례안에서 일부제한구역 내 인구밀집지역 밖에서 신규로 시설을 설치하려는 자에 비하여 같은 일부제한구역 내 인구밀집지역에서 인구밀집지역 밖으로 시설을 이전하려는 자의 주민 동의비율을 낮추는 것이 불합리하게 차별하는 것이 아닌지 살펴보겠습니다.

  청주시조례 제3조는 가축분뇨법의 위임에 따라 가축사육 제한지역을 전부제한구역과 일부제한구역으로 구분하고, 일부제한구역의 경우 인구밀집지역 밖의 입지요건을 또 다시 이원화하여 시설을 신규로 설치하려는 자가 받아야 하는 주민 동의비율과 기존의 인구밀집지역에서 인구밀집지역 밖으로 이전하려는 자가 받아야 하는 주민 동의비율에 차이를 두되, 후자의 경우 전자에 비하여 주민 동의비율을 더욱 완화하려는 것인바, 이는 다음과 같은 점을 이유로 헌법상 평등의 원칙과의 관계에서 문제의 소지가 있다고 보입니다.

  첫째, 인구밀집지역 밖이라는 동일한 지역을 대상으로 하고 있고, 그 지역에서 동의를 받아야 할 대상인 주민도 동일함에도 단지 그 지역으로 입지하게 된 사유가 다르다는 이유만으로 주민 동의비율을 차별화하는 것은 합리적인 차별이라고 할 수 없을 것입니다. 즉, 어느 경우에나 가축사육을 위한 시설의 설치라는 동일한 목적 하에서 이루어지는 행위라는 점에서 ‘같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’라는 실질적 평등의 원리에 반할 소지가 있다고 보입니다.

  둘째, 청주시조례안에서는 시설을 일부제한구역 내 인구밀집지역에서 같은 일부제한구역 내 인구밀집지역 밖으로 ‘이전’하는 것을 입지규제 차등화의 논거로 하고 있으나, 이러한 논거는 인구밀집지역의 관점에서만 파악한 결과인 것으로 보입니다. 비록 인구밀집지역의 관점에서는 그것이 ‘이전’일 수 있다고 하더라도 인구밀집지역 밖의 지역의 관점에서는 그것은 어디까지나 ‘신규’라고 보아야 할 것이고, 그렇다면 같은 ‘신규’일 경우에는 동일하게 취급되는 것이 평등의 원칙에 부합한다고 보아야 할 것입니다.

  셋째, 이와 같은 문제점에도 불구하고 입지규제 요건으로서의 주민 동의비율을 달리하려는 목적이 이러한 차별에 따른 문제점을 극복할 수 있을 정도로 정당한지에 대하여 살펴보면, 인구밀집지역에 있던 시설이 인구밀집지역 밖으로 이전되는 경우 종전의 인구밀집지역에 거주하던 주민의 생활환경은 개선 될 수 있을지 모르나, 새롭게 이전되는 인구밀집지역 밖의 주민이 입게 되는 생활환경은 더 악화될 수 있어 결과적으로 인구밀집지역의 주민이 감수하고 있던 생활상의 불편이 인구밀집지역 밖의 주민에게 전가되어 오히려 새로운 차별의 문제가 제기될 수 있고, 또한 해당 지역 주민의 입장에서도 목적과 행위의 결과가 동일한 시설의 입지에 대하여 신규 입지의 동기에 따라 동의비율을 달리하도록 하는 것에 쉽게 수긍하기는 어렵다고 할 것이므로 차별의 정당성에도 한계가 있다고 보입니다.

  따라서, 청주시조례안에서 일부제한구역의 인구밀집지역 내 기존 축산농가가 인구밀집지역 밖으로 이전할 경우 입지규제 기준을 신규축산농가에 비해 완화하여 적용하는 것은 평등의 원칙에 비추어 볼 때 문제의 소지가 있다고 할 것이므로 신중하게 판단하여야 할 것으로 보입니다.