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1. 질의요지
「도로법」 제72조에 따른 변상금의 징수에 대한 이의신청 적부를 심의하는 위원회를 설치ㆍ운영하기 위한 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
「도로법」 제72조에 따른 변상금의 징수에 대한 이의신청 적부를 심의하는 위원회를 자문기관으로 설치ㆍ운영하기 위한 조례를 제정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
「서울특별시 강북구 도로변상금 이의신청 적부 자문위원회 설치ㆍ운영 조례안」 (이하 “강북구조례안”이라 한다) 제1조 및 제2조에서 이 조례는 「지방자치법」 제116조의2와 「도로법」 제18조, 제71조에 따라 도로관리청이 서울특별시 강북구청장인 구도의 변상금 부과ㆍ징수 이의신청 적부에 대한 관계전문가의 자문을 위하여 서울특별시 강북구 도로변상금 이의신청 적부 자문위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다고 규정하고 있는 바, 이 사안에서는 위원회를 「지방자치법」 제116조의2에 따라 설치할 수 있는지에 대한 검토와 함께 이러한 조례를 제정하는 것이 지방자치단체장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것인지에 대해 살펴볼 필요가 있을 것입니다.

  먼저, 「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 ‘소관 사무의 범위’에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 ‘자문기관’을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 여기에서 지방자치단체의 소관사무라 함은 고유사무인 자치사무와 단체위임사무를 말하고 기관위임사무는 여기에 포함되지 않는다고(대법원 2000. 5. 30, 선고 99추85 판결 참조) 할 것이므로 「도로법」 제72조에 따른 변상금 부과ㆍ징수에 대한 이의신청 사항을 처리하는 사무와 위원회의 법적 성격에 대해 검토하도록 하겠습니다. 

  법제처 의견 15-0345(2016. 1. 6.)로 회신한 바와 같이 서울특별시 강북구청장이 수행하는 변상금 부과ㆍ징수에 대한 이의신청 사항을 처리하는 사무는 서울특별시장의 사무를 「지방자치법」 제104조 및 「서울특별시 사무위임 조례」 제5조제1항에 따라 위임받아 처리하는 기관위임사무 및 도로관리청인 서울특별시 강북구청장이 지정ㆍ고시하는 구도에 대한 자치사무로 구분되는 것으로 보이는 바, 기관위임사무로 서울특별시 강북구청장이 수행하는 변상금 부과ㆍ징수 관련 이의신청 사항을 처리하는 사무에 대하여는 조례를 제정할 수 없을 것이나, 강북구조례안에서 규정하고 있는 것은 강북구청장이 구도의 변상금 부과ㆍ징수 이의신청을 처리하는 사무로서 이는 자치사무로 보이므로 이에 대한 조례 제정은 가능할 것으로 보입니다.

  다음으로 설치하려는 위원회의 법적 성격에 대해 살펴보면, 강북구조례안 제1조에서는 구도의 변상금 부과ㆍ징수 이의신청 적부에 대한 관계전문가의 자문을 위하여 위원회를 둔다고 규정하며, 같은 조례안 제13조에서 위원회의 간사는 자문사항에 대한 결과를 구청장에게 보고하여야 한다고 규정하여 위원회의 자문 결과에 법적인 구속력을 인정하고 있지는 않는 것으로 보아 위원회의 법적 성격은 자문기관이라고 할 것이고, 따라서 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따라 위원회는 설치할 수 있을 것으로 보입니다.

  또한, 지방자치단체장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것인지에 대해 살펴보면 지방자치단체장의 권한사항에 관한 조례를 제정할 때에는 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것이나(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 지방자치단체장의 권한을 제한하는 조례 규정이 사무 집행의 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치에 불과하고, 지방자치단체장의 권한을 박탈하려는 것이 아니라면 역시 지방자치단체장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해한다고 볼 수 없을 것입니다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 참조). 

  이 사안에서, 「도로법」 제72조제4항 및 같은 법 제71조제2항에 따르면 변상금 부과ㆍ징수 관련 이의신청의 적부를 심사하는 것은 도로관리청인 서울특별시 강북구청장의 권한에 속하는 것이나, 강북구조례안 제13조에서 위원회의 간사는 자문사항에 대한 결과를 구청장에게 보고하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 구청장이 자문사항에 대한 위원회의 자문 결과에 구속되는 것으로 볼 만한 규정은 없고, 단지 사무 집행의 공정성을 담보하기 위한 장치에 불과하다고 보이므로 지방자치단체장의 사무집행권을 본질적으로 침해한다고 볼 수는 없을 것으로 보입니다.

  따라서, 「도로법」 제72조에 따른 변상금의 징수에 대한 이의신청 적부를 심의하는 위원회를 자문기관으로 설치ㆍ운영하기 위한 조례를 제정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

  참고로, 강북구조례안 제6조제1항에서 위원회의 자문을 받고자 하는 소관업무 과장은 관계서류와 도면 등을 첨부하여 구청장에게 요청하여야 하며, 같은 조 제2항에서 구청장은 제1항에 따른 자문 요청을 받은 때에는 위원회에 자문 요청하여야 한다고 규정하고 있으나 위원회를 활용할지 여부는 구청장의 재량에 맡기도록 규정하는 것이 바람직해 보입니다.