법제처 로고

1. 질의요지
국토교통부 훈령인 「개발행위허가운영지침」에서 규정한 것과 다르게 토석채취에 대한 개발행위허가의 기준을 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「예천군 계획 조례」 (이하 “예천군 조례”이라 한다) 제18조제10호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 (이하 “국토계획법 시행령”이라 한다) 제56조제1항 및 별표 1의2에 따라 군수가 개발행위를 허가하는 경우에 토석채취량이 3천세제곱미터 미만일 경우 진입도로 폭은 「개발행위허가운영지침」에도 불구하고 3미터 이상으로 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이 사안은 국토교통부 훈령인 「개발행위허가운영지침」에서 규정한 것과 다르게 토석채취에 대한 개발행위허가의 기준을 조례에 규정하는 것이 가능한지에 관하여 질의하는 것으로 보입니다.

  이 사안에서 예천군 조례와 같은 내용으로 개발행위허가의 기준을 정한 것이 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 “법령의 범위 안에서” 즉 “법령에 위배되지 않는 범위 내에서” (대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조) 정하고 있는지를 살펴보아야 할 것인바,  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 (이하 “국토계획법”이라 한다) 제56조제1항에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취 등 개발행위를 하려는 자는 군수 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 시가화 용도, 유보 용도, 보전 용도의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  이에 따라, 국토계획법 시행령 제56조제1항에 따른 별표 1의2에서는 국토계획법 제58조제3항에 따른 개발행위허가기준과 관련하여 분야별 검토사항과 개발행위별 검토사항 등을 규정하고 있고, 같은 표 제1호가목 공통분야의 허가기준(3)에서는 “토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고·경사도·임상 및 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 도시·군계획조례가 정하는 기준에 적합할 것”이라고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 국토교통부장관이 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  그렇다면, 국토계획법 및 같은 법 시행령에서는 개발행위허가기준과 관련하여 구체적으로 범위를 정하여 조례로 위임하고 있지는 않지만 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조에서 위임하거나 정한 범위에서 토석채취에 대한 개발행위허가기준을 도시·군계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있고, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이므로(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참고), 따라서, 예천군에서는 위 법령 등에서 위임하거나 정한 범위에서 도시·군 계획조례로 개발행위허가의 기준을 정할 수 있을 것으로 보입니다. 

  한편, 국토계획법 시행령 제56조제4항에 따라 국토교통부 훈령으로 제정된 「개발행위허가운영지침」 3-5-2에서는 진입도로는 도시군계획도로 혹은 시군도, 농어촌 도로와 접속하는 것을 원칙으로 하며, 진입도로가 위 도로와 접속되지 않을 경우 다음 각호의 기준에 따라 진입도로를 개설하여야 하고, 다만, 당해 지역의 여건 등을 고려하여 허가권자가 강화 또는 완화할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 지침 1-2-2에서는 군수 등은 국토계획법 및 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시·군계획조례를 마련하거나 법령 및 이 지침에서 정한 범위안에서 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있고, 이 경우 도시·군계획조례로 정한 기준은 「개발행위허가운영지침」에 우선하여 적용한다고 규정하고 있습니다.

  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 ‘법령’의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 국토계획법 시행령 제56조제4항에 따른 「개발행위허가운영지침」과 같은 행정규칙이 대외적으로 법규성을 가지는 ‘법령’에 해당하는지 살펴보면, 헌법 제117조제1항에서 규정하고 있는 ‘법령’에는 법률 이외에도 헌법 제75조 및 제95조 등에 따른 대통령령, 총리령 및 부령과 같은 법규명령이 포함되는 것은 물론이지만, “법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 시행을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하게 된다고 보아야 한다”고 한 결정(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 91헌마25 결정)에 따라 헌법 제117조제1항에서 규정하는 ‘법령’에는 법규명령으로서 기능하는 행정규칙이 포함되고, 조례에서 규정하고 있는 ‘법령’에도 이러한 법리가 적용된다고 보아야 할 것입니다. 그렇다면 「개발행위허가운영지침」은 국토계획법 시행령 제56조제4항에 따라 제정된 행정규칙으로 보입니다. 

  따라서, 예천군 조례에서 개발행위 허가기준을 정하는 경우에는 「개발행위허가운영지침」을 따라야 하는 것으로 보이나, 「개발행위허가운영지침」 1-2-2 규정에서 군수는 국토계획법 및 같은 법 시행령에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시·군계획조례를 마련하여 개발행위허가기준을 달리 정할 수 있도록 하면서, 이 경우 도시·군계획조례로 정한 기준이 「개발행위허가운영지침」에 우선하여 적용한다고 규정하고 있는 바, 예천군 조례에서 국토계획법 및 같은 법 시행령에 따른 토석채취에 대한 개발행위허가의 기준을 고려하여 정한 것이라면 「개발행위허가운영지침」 1-2-2 규정에 따라 예천군 조례로 정한 기준이 「개발행위허가운영지침」에 우선하여 적용되므로 예천군 조례 제18조제10호에서 「개발행위허가운영지침」과 달리 토석채취량 등을 기준으로 진입도로의 폭을 정하는 등 개발행위허가의 기준을 달리 정했다고 하더라도 국토계획법령을 위반한 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다. 

  결론적으로, 국토교통부 훈령인 「개발행위허가운영지침」에서 규정한 것과 다르게 토석채취에 대한 개발행위허가의 기준을 토석채취량이 3천세제곱미터 미만일 경우 진입도로 폭을 3미터 이상으로 할 수 있다는 내용으로 예천군 조례에 규정하는 것이 가능한 것으로 보입니다.