법제처 로고

1. 질의요지
「천안시 시정홍보 활성화를 위한 조례 개정안」에서 시장이 브리핑실을 기자회견이 있을 때만 개방하도록 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「천안시 시정홍보 활성화를 위한 조례 개정안」(이하 “천안시조례안”라 함) 제11조에서는 시장은 천안시의 주요 정책, 시책 및 행사 등 시민의 관심이 높은 현안사항이나 특정 사안에 대하여 언론인을 상대로 정기 및 수시로 설명하기 위하여 브리핑실을 적극 활용하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제12조제1항에서는 시장은 이용자 및 언론인이 편리하게 브리핑실을 이용할 수 있도록 하되, 기자회견이 있을 때에만 개방하는 것을 원칙으로 한다고 규정하고 있습니다. 

  이 사안에서는 천안시조례안에 브리핑실을 기자회견이 있을 때에만 개방하는 것을 원칙으로 하도록 규정하는 것이 천안시장의 권한을 침해하는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.

  우선, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있으나, 지방자치단체장의 권한사항에 관한 조례를 제정할 때에는 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).

  다음으로, 지방자치단체장의 사무집행권에 대한 ‘본질적 침해’인지 여부를 판단하는 기준에 대하여 살펴보면, 대법원 판례에서는 조례에 의하여 법령에 근거가 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 아니고, 지방자치단체장에게 부여된 사무집행에 관한 재량권이 여전히 부여되며, 그 한도가 재량권을 무의미하게 할 정도라고 인정되지 아니한다면 지방자치단체장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하지 않는 것으로 보고 있습니다(대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추128 판결 참조). 

  또한, 지방자치단체장의 권한을 제한하는 조례 규정이 지방자치단체장의 일방적인 독주를 제어하여 권한의 남용을 방지하고 사무 집행의 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치에 불과하고, 지방자치단체장의 권한을 박탈하려는 것이 아니라면 역시 지방자치단체장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해한다고 볼 수 없을 것입니다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 참조).

  이 사안에서 천안시청 브리핑실 관리에 관한 사무의 성격에 대하여 살펴보면, 「공유재산 및 물품관리법」 제14조제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 소관 공유재산을 관리ㆍ처분할 수 있고, 같은 법 제94조의3제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 청사를 적정하게 관리하여야 합니다. 그리고「지방자치법」 제9조제2항제1호자목에 따르면 공유재산관리(公有財産管理)는 지방자치단체의 사무에 속하므로, 공유재산인 지방자치단체의 청사를 관리하는 것은 지방자치단체장의 사무집행권의 범위에 속하는 것으로 보입니다.

  그러나, 천안시조례안 제12조제1항에서는 시장은 브리핑실을 기자회견이 있을 때에만 개방하는 것을 원칙으로 한다고 규정하고 예외적으로 다른 목적으로 사용할 수 있는 경우에 대한 언급이 없습니다. 이처럼 예외사유가 불명확한 경우 시장이 기자회견 외에 다른 목적으로 브리핑실을 이용할 수 있는지가 불분명하게 되어서 시장의 사무집행에 대한 재량권이 행사될 여지가 거의 없어질 것으로 보이며, 이는 천안시조례안 제11조에서 시장에게 브리핑실을 적극 활용하도록 노력하여야 한다고 규정한 취지와도 배치되는 것으로 보입니다.

  또한, 브리핑실의 운영 실정, 이용 수요 등에 대한 아무런 고려 없이 조례로 브리핑실의 개방시간을 일률적으로 ‘기자회견이 있을 때에만’으로 정하는 것은 시장에게 브리핑실 관리에 관한 재량권을 부여하지 않거나, 일부 부여한다 하여도 그 행사가 무의미할 만큼 재량권 행사를 제약하고 있는 것으로 보입니다. 

  그러므로, 브리핑실을 기자회견이 있을 때에만 개방하도록 하는 것은 브리핑실 관리 사무의 효율성과 공정성ㆍ투명성을 담보하기 위한 장치에 불과하다고 보기 어렵고, 천안시장에게 부여된 청사관리에 대한 재량권을 침해하거나 무의미하게 할 소지가 있는 것으로 보입니다.

  따라서, 천안시조례안에 시장이 브리핑실을 기자회견이 있을 때만 개방하도록 하는 것은 천안시장의 사무집행권을 침해할 소지가 있어서 규정할 수 없을 것으로 보입니다.