법제처 로고

1. 질의요지
가. 「자원봉사활동 기본법」을 상위법으로 해서, 치안ㆍ방범 등과 관련된 봉사활동을 하는 특정단체(자율방범대, 해병대전우회, 학부모폴리스 등)를 명시하여 이들 단체에 대한 보조금 지원에 관한 사항을 하나의 조례에 통합하여 규정하는 것이 가능한지? 

  나. 「비영리민간단체 지원법」에 따라 등록된 비영리단체에 대하여 법률상 보조금 지원 주체가 아닌 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 보조금을 지원할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  김포시에서는 「자원봉사활동 기본법」을 상위법으로 해서, 치안ㆍ방범 등과 관련된 봉사활동을 하는 특정단체(자율방범대, 해병대전우회, 학부모폴리스 등)를 명시하여 이들 단체에 대한 보조금 지원에 관한 사항을 하나의 조례에 통합하여 규정하는 것이 가능한지에 관하여 질의하고 있는 바, 이러한 봉사단체에 대한 지원이 가능하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하여야 할 것입니다.

  먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무’에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 치안ㆍ방범 등과 관련된 봉사활동에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방자치법」 제9조에 따른 지방자치단체의 사무 중 어느 범위에 속하는지가 명확하지는 아니하나, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다(법제처 2015. 9. 16. 회신, 의견제시 15-0241 참고). 

  다음으로, 이 사안과 같이 특정 봉사단체(자율방범대, 해병대전우회, 학부모폴리스 등)에 대해 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지 살펴보겠습니다.

  첫째, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으나, 일반적으로 행정적 지원은 규제 개선, 행정절차 간소화, 정보 공유 등 재정적 지원과는 별개의 성격이라고 볼 것이므로 김포시가 지원하려고 하는 봉사단체에 대한 경비 지원은 이에 해당하지 않는 것으로 보이고, 또한 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 제4조나 「제대군인지원에 관한 법률」 제3조에서 국가와 지방자치단체의 책무를 규정하고 있으나, 이러한 책무규정만으로는 지방자치단체가 자율방범대, 학부모폴리스, 해병대전우회처럼 특정 단체에 대하여 별도의 보조금을 지급하도록 하는 근거 규정으로 볼 수는 없을 것으로 보이므로, 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려운 것으로 보입니다. 

  나아가, 위의 봉사단체가 추진하는 각종 치안ㆍ방범 등에 관한 봉사활동에 필요한 보조금 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보이므로(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조), 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려운 것으로 보입니다.

  아울러, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에서 행정자치부장관 또는 시·도지사는 제4조제1항에 따라 등록된 비영리 민간단체에 대하여 다른 법률에 의하여 보조금을 교부하는 사업 외의 사업으로서 공익활동을 추진하기 위한 사업에 대하여 소요경비를 지원할 수 있도록 함에 따라, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에 따라 비영리 민간단체에 재정적인 지원을 할 수 있는 주체는 ‘행정자치부장관 및 시·도지사’이고, 지원대상은 ‘등록된 비영리 민간단체’라고 할 것입니다. 따라서, 김포시장이 하려고 하는 봉사단체에 대한 보조금 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
 
  둘째, 김포시에서 치안ㆍ방범 등과 관련된 봉사활동에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).

  또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 치안ㆍ방범 등과 관련된 봉사활동에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례에 규정할 수 있을 것입니다.

  다만, 비영리민간단체를 지원하는 내용의 조례를 제정하는 것은 경기도에서 「비영리민간단체지원법」에 따라 지원하는 보조금과 중복 지원이 될 수 있으므로, 김포시에서 비영리민간단체에 보조금을 지원할 수 있도록 조례를 입안하는 것에 대해서는 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다(법제처 2015. 9. 16. 회신, 의견제시 15-0241 참고).

  한편, 이 사안의 경우 보조금을 지원하려는 단체(자율방범대, 해병대전우회, 학부모폴리스 등)가 그 설립 목적이 무엇이고 어떤 활동을 하는지 등에 관하여 김포시조례안의 내용이 구체화되어 있지 않아 판단하기는 곤란하나, 만약 김포시조례안이 「자원봉사활동 기본법」을 상위법으로 해서 각종 자원봉사단체에 대한 보조금 지원을 하려는 것이라면, 「자원봉사활동 기본법」 제3조제3호에서 ‘자원봉사단체’를 ‘자원봉사활동을 주된 사업으로 하거나 이를 지원하기 위하여 설립된 비영리 법인 또는 단체를 말한다.’고 한 규정 등을 참고했을 때, 김포시조례안에서 지원하려는 단체가 각각 ‘자원봉사활동을 주된 사업으로 하거나 이를 지원하기 위하여 설립된 비영리 법인 또는 단체’에 해당하는지를 면밀히 검토하여야 할 것입니다. 만약 보조금을 지원하려는 단체 중에 그 설립 목적이 ‘자원봉사활동을 주된 사업으로 하거나 이를 지원하기 위하여’ 설립된 것이 아닌 단체가 섞여 있는 경우라면, 해당 단체를 포함하여 모든 단체에 대한 보조금 지원을 해당 김포시조례안에서 통합해서 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다. 

  나아가, 각종 봉사단체에 대한 보조금 지원을 하는 조례를 제정함에 있어서 특정단체명을 명시(자율방범대, 해병대전우회, 학부모폴리스 등)하는 것은 “등”이 있어 앞에서 열거되지 아니한 단체도 포함될 수 있으므로 문제가 없다고 주장할 수 있으나, 앞에서 열거하고 있는 단체와 유사한 치안ㆍ방범 등 봉사활동을 시행하는 단체가 어느 정도 활동하고 있는지를 알 수 없는 상태에서 그 일부 단체를 명시하여 일반적으로 적용되어야 할 법규범을 특정한 대상 위주로 적용하게 하는 것처럼 보일 수 있으므로 평등원칙에 위배될 소지가 있고, 이는 일반적·추상적인 규율이라고 하는 법규로서의 성격에도 맞지 않는다고 할 것입니다(법제처 2015. 9. 16. 회신, 의견제시 15-0241 참고).

  따라서, 자율방범대, 해병대전우회, 학부모폴리스 등과 같이 조례에 특정단체를 명시하는 것은 김포시조례안의 제정 목적 등에 비추어 볼 때 바람직하지 않은 것으로 보입니다(법제처 2015. 9. 16. 회신, 의견제시 15-0241 참고).

 나. 질의 나에 대하여

  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한, 법률의 위임이 없더라도 ‘그 사무’에 관하여 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’ 조례를 제정할 수 있습니다(『자치법규 중요 쟁점 해설집』, 법제처, 2014, p. 39. 참고).  

  이와 관련하여 앞서 질의 가에서 살펴본 바와 같이, 치안ㆍ방범 등과 관련된 봉사활동에 필요한 보조금을 지원하는 것이 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기에는 곤란하다고 보입니다. 

  다음으로, 김포시가 치안ㆍ방범 등과 관련하여 「비영리민간단체 지원법」 제4조에 따라 등록된 비영리민간단체에 대하여 봉사활동에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「비영리민간단체 지원법」 제6조 및 「지방재정법」 제17조제1항에 위반되지 않는지를 살펴보겠습니다. 

  우선, 「비영리민간단체 지원법」 제6조에서는 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사가 등록된 비영리민간단체에 대하여 공익사업에 대하여 소요경비를 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  이와 관련하여 조례에서 규율하려는 내용에 관한 법령이 있는 경우에는 법령과 조례 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순, 저촉이 있는지의 여부를 검토하여야 합니다. 

  먼저, 조례에서 규율하려는 내용에 관한 법령이 있는 경우라도 법과 조례의 목적이 다를 수 있으므로 조례와 법령의 목적이 다르고, 조례의 내용이 법령의 입법목적을 저해하지 않는 경우라면 조례에서 법령과 다른 별도의 규정을 두더라도 법령에 위반되는 것으로 볼 수는 없을 것입니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, p. 34. 참고). 

  다음으로, 조례의 목적과 취지가 법령의 목적과 취지와 같은 경우에도 법령 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때에는, 조례에서 대상자 선정의 기준ㆍ방법, 지원의 내용 등을 국가 법령에서 정하고 있는 사항과 다르게 규정하고 있다고 하더라도 법령에서 명시적으로 금지하고 있는 사항이 아니라면 이러한 조례 규정이 법령에 위반되는 것이라고 할 수는 없을 것입니다(대법원 2000. 11. 24. 선고, 2000추29판결 참고). 

  이와 관련하여, 김포시조례안과 「비영리민간단체 지원법」이 ‘등록된 비영리민간단체에 대하여 보조금을 지원하는 부분’에 있어서는 목적과 취지를 같이 하는 것으로 볼 수 있을 것으로 판단되나, 「비영리민간단체 지원법」의 제정 목적이 ‘비영리민간단체의 자발적인 활동을 보장하고 건전한 민간단체로의 성장을 지원함으로써 비영리민간단체의 공익활동증진과 민주사회발전에 기여함을 목적으로’ 하는 것이고(「비영리민간단체 지원법」 제1조), 「비영리민간단체 지원법」 제6조에 따른 보조금 지원 주체 외에 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 등록된 비영리민간단체에 대해서 보조금을 지원한다고 하여 「비영리민간단체 지원법」이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없다고 보입니다. 

  비록 「비영리민간단체 지원법」이 등록된 비영리민간단체에 대해서 보조금을 지원하는 주체로 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 규정하고 있지 않다 하더라도 이것이 하나의 광역지방자치단체에 있어서 일률적으로 동일한 내용의 지원만을 실시하여야 한다는 취지로는 보이지 아니하고, 각 기초지방자치단체가 그 기초지방자치단체의 실정에 맞게 별도의 보조금 지원을 용인하는 취지라고 보아야 할 것이므로, 김포시조례안의 내용이 「비영리민간단체 지원법」 제6조의 규정과 모순ㆍ저촉되는 것으로 볼 수는 없을 것입니다(『자치법규 중요 쟁점 해설집』, 법제처, 2014, p. 47. 참고).  

  다음으로, 김포시가 치안ㆍ방범 등과 관련하여 「비영리민간단체 지원법」 제4조에 따라 등록된 비영리민간단체에 대하여 봉사활동에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당되는지 살펴보겠습니다. 

  이와 관련하여, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하지 않음은 앞서 질의 가에서 살펴본 바와 같고, 같은 항 제4호에 해당하는지 여부는 앞서 질의 가에서 살펴본 바와 같이 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 귀 청에서 판단할 사항입니다. 

  다만, 앞서 질의 가에서 답변드린 바와 같이 김포시가 「비영리민간단체 지원법」에 따라 등록된 비영리민간단체에 대하여 봉사활동에 필요한 보조금을 지원하는 것이 경기도에서 「비영리민간단체 지원법」 제6조에 따라 등록된 비영리민간단체에 대해 보조금을 지원하는 것과 중복 지원이 될 수 있고, 이 경우 등록된 비영리민간단체와 유사한 업무를 수행하는 등록되지 않은 다른 봉사활동단체나 김포시로부터 보조금을 지원 받는 다른 단체, 혹은 보조금을 받지 못하는 단체들과 비교했을 때 형평성 문제가 제기될 수 있는 점 등을 고려한다면 조례 제정에 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.