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1. 질의요지
식품안전법령 등에서 위반행위를 신고한 자에 대하여 식품안전법령 등에 포상금 지급에 관한 별도의 규정이 없는 경우, 「식품안전기본법」 제30조 및 「식품안전기본법 시행령」 제21조에 따라 ‘관계행정기관의 장’이 정하도록 하고 있는 포상금 지급기준 등을 조례로 정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「식품안전기본법」 제30조에서는 관계행정기관의 장은 이 법 및 식품안전법령 등의 위반행위를 신고한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 포상금을 지급할 수 있고, 다만, 식품안전법령 등으로 별도로 정하고 있는 경우에는 해당 규정을 적용한다고 규정하고 있습니다. 또한, 「식품안전기본법 시행령」 제21조제2항에서는 제1항에 따른 포상금의 세부적인 지급대상, 지급금액, 지급방법, 지급절차 등은 관계행정기관의 장이 따로 정한다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 각각 규정하고 있습니다. 

  이 사안은 식품안전법령 등에서 위반행위를 신고한 자에 대하여 식품안전법령 등에 포상금 지급에 관한 별도의 규정이 없고, 서울특별시장이 식품 등에 관한 행정권한을 가지는 관계행정기관의 장에 해당하는 경우에 「식품안전기본법」 제30조 및 「식품안전기본법 시행령」 제21조에 따라 식품안전 위반행위를 신고하는 자에 대한 포상금 지급기준 등을 ‘관계행정기관의 장’이 정하도록 되어 있음에도 불구하고 조례로 정하는 것이 가능한지에 관한 질의하는 것으로 보이며, 위와 같은 내용으로 서울시 조례안에서 규정하는 경우 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 “법령의 범위 안에서” 즉 “법령에 위배되지 않는 범위 내에서” (대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조) 정하고 있는지를 살펴보아야 할 것입니다. 
 
  먼저, 「서울특별시 식품안전기본법 위반행위 신고포상금 지급 조례안」 (이하 “서울시 조례안”이라 한다)을 살펴보면, 제3조제1항에서는 서울특별시장은 「식품안전기본법」 제16조제2항 및 제19조제1항을 위반한 사업자를 신고한 경우(제1호), 법 제18조제4항을 위반한 사업자를 신고한 경우(제2호) 각 호의 어느 하나에 해당되는 자의 위반행위에 대하여 이를 신고한 자에게 포상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례 제4조제1항에서는 같은 조례 제3조에 따른 포상금은 건별로 신고인에게 지급하되, 지급기준은 제3조제1호에 해당되는 경우는 50만원(제1호), 제3조제2호에 해당되는 경우는 20만원(제2호)을 지급한다고 각각 규정하고 있습니다.

  관련 법령을 살펴보면, 「식품안전기본법」 제2조제4호에서는 “관계행정기관”이란 식품 등에 관한 행정권한을 가지는 행정기관을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는  “식품안전법령 등”이란 「식품위생법」, 「건강기능식품에 관한 법률」, 「어린이 식생활안전관리 특별법」 등의 개별법령 및 그 밖에 식품 등의 안전과 관련되는 법률과 위 법률의 위임사항 또는 그 시행에 관한 사항을 규정하는 명령·조례 또는 규칙 중 식품 등의 안전과 관련된 규정을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항에서는 식품 등의 안전에 관하여 제2조제5호에 따른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법으로 정하는 바에 따른다고 각각 규정하고 있습니다.

  또한, 같은 법 제16조제2항에서는 사업자는 제1항에 따라 생산·판매 등이 금지된 식품 등의 생산·판매 등을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제18조제4항에서는 사업자는 식품 등의 생산·판매 등의 과정을 확인할 수 있도록 필요한 사항을 기록·보관하여야 하고, 관계행정기관의 장이 그 기록의 열람 또는 제출을 요구하는 경우 이에 응할 수 있도록 관리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조제1항에서는 사업자는 생산·판매 등을 한 식품 등이 식품안전법령 등으로 정한 식품 등의 안전에 관한 기준·규격 등에 맞지 아니하여 국민건강에 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 해당 식품 등을 지체 없이 회수하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조에서는 관계행정기관의 장은 이 법 및 식품안전법령 등의 위반행위를 신고한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 포상금을 지급할 수 있고, 다만, 식품안전법령 등으로 별도로 정하고 있는 경우에는 해당 규정을 적용한다고 각각 규정하고 있습니다.

  다음으로, 「식품안전기본법 시행령」 제21조제1항에서는 같은 법 제30조에 따른 포상금의 지급기준은 같은 법 제16조제2항(금지된 식품 등의 생산·판매 금지) 및 제19조제1항(위해발생·발생우려 식품 등의 회수)을 위반한 사업자를 신고한 경우에는 50만원 이하(제1호), 같은 법 제18조제4항(추적조사 등)을 위반한 사업자를 신고한 경우에는 20만원 이하(제2호)라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 포상금의 세부적인 지급대상, 지급금액, 지급방법, 지급절차 등은 ‘관계행정기관의 장’이 따로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  그런데, 「지방자치법」 제22조에 따르면 조례를 제정하는 경우에도 법령의 범위 안에서만 가능하다는 한계가 있다고 할 것이고, 일반적으로 개별 법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 판단재량을 박탈하는 내용의 조례는 특별한 사정이 없는 한 개별 법령의 입법취지에 반하게 되는 결과를 가져오는데다가 「지방자치법」 에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 규정을 두는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조). 

  이 사안과 같이 「식품안전기본법」 제30조 및 「식품안전기본법 시행령」 제21조제2항에 따라 포상금의 세부적인 지급대상, 지급금액, 지급방법, 지급절차 등은 관계행정기관의 장이 따로 정한다고 규정하고 있는 경우에는 해당 사안에 대하여 구체적으로 정할 수 있는 권한을 지방자치단체의 장에게 주고 있는 것이므로, 지방자치단체의 장이 규칙이나 훈령, 예규 등으로 정해야 할 것이지 조례로 규정할 수는 없다고 할 것이어서 이를 조례로 정하는 경우에는 「식품안전기본법 시행령」 제21조제2항에 따라 포상금의 지급기준에 대하여 지방자치단체의 장에게 부여된 결정 권한을 침해하는 결과가 될 수 있을 것으로 보입니다. 

  따라서, 식품안전법령 등에서 위반행위를 신고한 자에 대하여 식품안전법령 등에 포상금 지급에 관한 별도의 규정이 없고, 서울특별시장이 식품 등에 관한 행정권한을 가지는 관계행정기관의 장에 해당하는 경우에 「식품안전기본법」 제30조 및 「식품안전기본법 시행령」 제21조에 따라 식품안전 위반행위를 신고하는 자에 대한 포상금 지급에 관한 사항을 조례로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조를 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.