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1. 질의요지
가. 보조금의 교부를 신청하는 자에게 「형의 실효 등에 관한 법률」 제2조제7호에서 규정하고 있는 전과기록에 관한 사항을 기재한 보조금신청서를 시장에게 제출하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지? 

 나. 보조금의 교부결정 시 “신청자의 전과기록과 지방보조사업의 목적 및 내용의 관계 유무”를 검토하여 보조금의 교부를 결정하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

「지방재정법」 제32조의2제6항에서는 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 같은 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 각각 규정하고 있습니다. 

  이 사안은 「서울특별시 지방보조금 관리 조례 개정안」 (이하 “서울시 조례안”이라 한다)에서 보조금의 교부를 신청하는 자에게 「형의 실효 등에 관한 법률」 제2조제7호에서 규정하고 있는 전과기록에 관한 사항을 기재한 보조금신청서를 시장에게 제출하도록 하고 보조금의 교부결정 시 “신청자의 전과기록과 지방보조사업의 목적 및 내용의 관계 유무”를 검토하여 보조금의 교부를 결정하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지에 관한 질의로 보이며, 위와 같은 내용으로 서울시 조례안에서 규정하는 경우 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 “법령의 범위 안에서” 즉 “법령에 위배되지 않는 범위 내에서” (대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조) 정하고 있는지를 살펴보아야 할 것입니다. 

  먼저, 서울시 조례안을 살펴보면, 제20조제1항에서는 지방보조금의 교부를 받고자 하는 자는 신청자의 성명 또는 명칭과 주소(제1호), 지방보조사업의 목적과 내용(제2호), 지방보조사업에 소요되는 총 경비와 교부받고자 하는 금액(제3호), 자기자금 부담액(제4호), 보조사업 기간(제5호), 신청자의 전과기록에 관한 사항(제6호), 그 밖에 지방보조금 교부를 위해 필요한 사항(제7호)을 기재한 신청서를 시장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제21조에서는 시장은 제20조에 따라 지방보조금의 교부신청서가 제출된 경우에는 법령과 예산의 목적에 위배 여부(제1호), 지방보조사업 내용의 적정여부(제2호), 금액 산정의 착오 유무(제3호), 자기자금의 부담능력 유무(제4호), 신청자의 전과기록과 지방보조사업의 목적 및 내용의 관계 유무(제5호)의 사항을 조사 검토하여 지방보조금의 교부를 결정한다고 각각 규정하고 있습니다. 

  관련 법령을 살펴보면, 「지방재정법」 제32조의2제6항에서는 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에서는 같은 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제37조의4제3항에서는 행정자치부장관은 같은 법 제32조의7 및 제32조의8제8항에 따라 지방보조사업의 평가 및 예산 편성, 운영 관리 등에 관한 기준을 지방자치단체의 장에게 통보할 수 있다고 각각 규정하고 있습니다.

  다음으로, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항 및 제37조의4제3항에 따라 행정자치부장관이 정한 「지방보조금 관리기준」 (행정자치부 예규 제6호, 2015. 1. 1)을 살펴보면, 보조금 교부신청서 제출시 교부신청서의 내용으로 신청자의 성명 또는 명칭과 주소, 보조사업의 목적과 내용, 보조사업 총 경비 및 교부신청 금액, 자기자본 부담액, 보조사업기간, “기타 자치단체장이 정하는 사항”을 규정하고 있고, 보조금 교부신청서가 제출되면 보조금 교부결정 및 교부전 사전 확인을 위한 보조금 사업계획서의 적정성 검토내용으로 법령과 예산의 목적에 위배 여부, 보조사업 내용의 적정 여부, 금액산정의 착오 유무, “자기자금의 부담 능력 유무 등”을 규정하고 있습니다.
 
  한편, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 ‘법령’의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항 및 제37조의4제3항에 따른 「지방보조금 관리기준」과 같은 행정규칙이 대외적으로 법규성을 가지는 ‘법령’에 해당하는지 살펴보면, 헌법 제117조제1항에서 규정하고 있는 ‘법령’에는 법률 이외에도 헌법 제75조 및 제95조 등에 따른 대통령령, 총리령 및 부령과 같은 법규명령이 포함되는 것은 물론이지만, “법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 시행을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하게 된다고 보아야 한다”고 한 결정(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 91헌마25 결정)에 따라 헌법 제117조제1항에서 규정하는 ‘법령’에는 법규명령으로서 기능하는 행정규칙이 포함되고, 조례에서 규정하고 있는 ‘법령’에도 이러한 법리가 적용된다고 보아야 할 것입니다. 그렇다면 「지방보조금 관리기준」은 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에 따라 제정된 행정규칙으로 보입니다.

  또한, 일반적으로 개별 법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 권한을 박탈하는 내용의 조례는 특별한 사정이 없는 한 개별 법령의 입법취지에 반하게 되는 결과를 가져오는데다가 「지방자치법」 에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 규정을 두는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조). 

  이에 따라 이 사안과 같이 「지방재정법 시행령」 제29조제5항 및 제37조의4제3항에 따라 행정자치부장관이 정한 「지방보조금 관리기준」에서 교부신청서의 내용을 “기타 지방자치단체장이 정하는 사항”으로 지방자치단체의 장이 정하도록 하고 있는 경우에는 해당 사안에 대하여 구체적으로 정할 수 있는 권한을 지방자치단체의 장에게 주고 있는 것이므로, 지방자치단체의 장이 규칙이나 훈령, 예규 등으로 정해야 할 것이지 조례로 규정할 수는 없다고 할 것이어서 이를 조례로 직접 규정하거나 지방자치단체의 장의 규칙으로 정하도록 하는 내용의 조례를 두는 경우에는 지방자치단체의 장에게 부여된 결정 권한을 침해하는 소지가 있는 것으로 보입니다. 

  따라서, 보조금신청시 신청자의 전과기록에 관한 사항을 기재한 신청서를 제출하도록 하는 규정을 서울시 조례안에 규정하는 것은 「지방재정법 시행령」 제29조제5항 및 제37조의4제3항에 따른 행정자치부장관이 정한 「지방보조금 관리기준」에 위배될 소지가 있어 이를 조례에 규정할 수 없는 것으로 보입니다.  

  다음으로, 「개인정보 보호법」을 살펴보면, 제2조제2호에서 “처리”란 개인정보의 수집, 생성, 연계, 연동, 기록, 저장, 보유, 가공, 편집, 검색, 출력, 정정(訂正), 복구, 이용, 제공, 공개, 파기(破棄), 그 밖에 이와 유사한 행위를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “개인정보처리자”란 업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6호에서는 “공공기관”의 범위에 지방자치단체를 각각 규정하고 있습니다.

  또한, 같은 법 제23조에서는 “개인정보처리자”는 사상·신념, 노동조합·정당의 가입·탈퇴, 정치적 견해, 건강, 성생활 등에 관한 정보, 그 밖에 정보주체의 사생활을 현저히 침해할 우려가 있는 개인정보로서 대통령령으로 정하는 정보를 처리하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 다만 정보주체에게 제15조제2항 각 호 또는 제17조제2항 각 호의 사항을 알리고 다른 개인정보의 처리에 대한 동의와 별도로 동의를 받은 경우(제1호), 법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우(제2호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 각각 규정하고 있습니다.

  그리고, 「개인정보 보호법 시행령」 제18조에서는 같은 법 제23조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 정보”란  유전자검사 등의 결과로 얻어진 유전정보(제1호), 「형의 실효 등에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 범죄경력자료에 해당하는 정보(제2호)를 말한다고 규정하고 있습니다.

  다음으로, 「형의 실효 등에 관한 법률」 제2조제5호에서는 “범죄경력자료”란 수사자료표 중 벌금 이상의 형의 선고, 면제 및 선고유예(가목), 보호감호, 치료감호, 보호관찰(나목), 선고유예의 실효(다목), 집행유예의 취소(라목), 벌금 이상의 형과 함께 부과된 몰수, 추징(追徵), 사회봉사명령, 수강명령(受講命令) 등의 선고 또는 처분(마목)에 해당하는 사항에 관한 자료를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7호에서는 “전과기록”이란 수형인명부, 수형인명표 및 범죄경력자료를 말한다고 각각 규정하고 있습니다.

  이에 따라, 서울시 조례안에서 보조금의 교부결정 검토 등을 위하여 보조금 신청자의 전과기록을 수집·이용하는 것은 「개인정보보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보가 포함될 수 있는 정보라 할 것이고, 같은 법 제2조제2호에 의한 개인정보의 “처리”에 포함되고, 「개인정보 보호법」 제23조 및 같은 법 시행령 제18조제2호에서 규정하는 “범죄경력자료에 해당하는 정보”에 해당되고 민감정보의 범위에 포함되어 “처리”를 원칙적으로 금지하고 예외적인 경우에만 민감정보의 처리를 허용하고 있는바, 보조금 신청자에게 전과기록을 기재한 보조금신청서 제출을 요구하기 위해서는 「개인정보 보호법」 제23조제2호에서 규정한 법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우에 해당되어야 할 것입니다.

  또한, 「개인정보 보호법」 은 개인의 자유와 권리 보호를 그 보호법익으로 하고 있고(제1조), 정보주체의 사생활을 현저히 침해할 우려가 있는 민감정보에 대해서는 특별히 보호(제23조)하고 있으므로 “법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우”도 가능한 한 엄격하게 해석해야 할 것인바, “법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우”란 법령에서 민감정보의 처리가 필요한 사무와 민감정보의 종류를 명시적으로 열거하고 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우로 제한된다고 할 것입니다(법제처 2014. 9. 5. 회신 해석 14-0440 참조). 

  따라서, 「지방재정법」 및 같은 법 시행령 등에서 민감정보인 전과기록의 처리가 필요한 사무와 전과기록의 처리를 요구하거나 허용하는 명시적인 규정이 없어 보이므로 보조금의 교부를 신청하는 자에게 전과기록에 관한 사항을 기재한 보조금신청서를 제출하도록 하는 규정을 서울시 조례안에 두는 것은 「개인정보 보호법」제23조에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다. 

  결론적으로, 서울시 조례안에서 보조금의 교부를 신청하는 자에게 「형의 실효 등에 관한 법률」 제2조제7호에서 규정하고 있는 전과기록에 관한 사항을 기재한 보조금신청서를 시장에게 제출하도록 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조, 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에 따른 행정자치부장관이 정한 「지방보조금 관리기준」 및 「개인정보 보호법」 제23조에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다. 

나. 질의 나에 대하여

  위에서 살펴본 바와 같이 서울시 조례안에서 보조금의 교부를 신청하는 자에게 전과기록에 관한 사항을 기재한 보조금신청서를 시장에게 제출하도록 규정하는 것이 「지방재정법 시행령」 제29조제5항에 따른 행정자치부장관이 정한 「지방보조금 관리기준」 및 「개인정보 보호법」 제23조에 위배될 소지가 있는 것으로 보이는 바, 질의 나에 대해서는 더 나아가 검토하지 않도록 하겠습니다.