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1. 질의요지
국외출장과 같은 지방자치단체장의 고유권한을 제한하는 규정을 조례로 규정할 수 있는지 및 그러한 조례안을 의원발의로 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
지방공무원의 국외출장에 관한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보이고, 지방의원이 해당 조례안을 발의하는 것이 위법하다고 할 수는 없을 것입니다.

3. 이유
우선, 국외출장에 관한 사항을 조례로 규정할 수 있는지에 대해 살펴보면, 「지방자치법」 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있고, 같은 법 제112조제4항에서는 지방공무원의 임용과 시험ㆍ자격ㆍ보수ㆍ복무ㆍ신분보장ㆍ징계ㆍ교육훈련 등에 관하여는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있으며, 「지방공무원법」 제59조에서는 공무원의 복무에 필요한 사항은 이 법에서 규정하는 것 외에는 대통령령 또는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  지방공무원의 국외출장이 복무에 해당하는지를 살펴보면, 「국가공무원 복무규정」 제6조에서는 출장공무원에 관한 사항을 규정하고 있고, 제8조의3제1항에서는 소속 공무원의 근무시간, 출퇴근, 당직, 휴가, 출장 등을 복무 실태라고 규정하고 있는바, 공무원의 국외출장에 관한 사항은 복무에 관한 것으로 보이고, 「지방공무원법」 및 「지방공무원 복무규정」에서는 국외출장에 관해 별도로 규정하고 있는 바가 없는 것으로 보이므로, 「지방공무원법」 제59조에 따라 국외출장에 관해 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례에서 규정하는 것이 가능할 것으로 보입니다.

  다음으로, 국외출장에 관한 조례안을 지방의원이 발의하는 것이 가능한지에 대해 검토해보겠습니다.

  「지방자치법」 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있을 뿐, 직접 사무를 특정하여 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없습니다. 

  한편, 대법원 2005. 8. 19. 선고 2005추48 판결에서는 “「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유 권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것인바( 대법원 2001. 12. 11. 선고 2001추64 판결 참조), 「지방자치법」 제92조, 제94조, 제102조, 제118조, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제4조, 제6조의2, 제24조제2항의 각 규정을 종합하면, 지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지도록 하는 반면 지방의회로 하여금 지방자치단체의 장의 행정기구의 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합의 권한을 가지는 것으로 하고 있으므로, 지방의회의원이 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 및 재의결하는 것은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 아니한다고 할 것이다.”라고 판시한 바 있습니다. 

  그러나 위 판례는 행정기구를 설치하는 조례를 제정하고자 할 때에는 지방자치단체 장만이 조례안 발의권을 가질 뿐만 아니라, 지방의회의 수정조례안 의결은 단체장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합에 한해서만 가능하다는 것이고, 소속 지방공무원의 복무 등 인사에 관한 사항을 조례로 제정할 때 이를 의원발의로 제안하는 것이 위법하다고 할 수는 없어 보입니다. 

  결론적으로, 지방공무원의 국외출장에 관한 사항은 지방공무원의 복무에 관한 사항으로서 해당 지방자치단체의 조례로 규정하는 것이 가능할 것으로 보이고, 지방의원이 해당 조례안을 발의하는 것이 위법하다고 할 수는 없을 것입니다.