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1. 질의요지
가. 서울특별시 혁신교육지구 지정과 같이 서울특별시장 및 서울특별시교육감이 공동으로 행사하는 권한을 규정한 하나의 조례를 제정할 수 있는지?

나. 서울특별시장 및 서울특별시교육감이 공동으로 행사하는 권한에 대해 주체를 각각 서울특별시장 및 서울특별시교육감으로 규정한 두 개의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「서울특별시 혁신교육지구 운영 및 지원에 관한 조례안」(이하 “혁신교육지구 조례안”이라 함)은 서울특별시와 서울특별시교육청이 공동으로 협력하여 추진하고 있는 혁신교육지구 사업의 원활한 추진을 위하여 혁신교육지구의 운영 및 지원에 관한 사항을 규정하려는 것으로서, 이 사안에서는 서울특별시 혁신교육지구 지정과 같이 서울특별시장 및 서울특별시교육감이 공동으로 행사하는 권한을 규정한 하나의 조례를 제정할 수 있는지 여부에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

  먼저, 조례는 하나의 법인인 지방자치단체(「지방자치법」 제3조제1항)가 주체가 되어 해당 지방자치단체의 사무에 관한 의안에 대해 지방자치단체의 대의기관인 지방의회의 최종 의결을 거쳐 제정되는 자치법규이고, 비록 광역자치단체의 시ㆍ도지사와 교육감이 각각 일반 사무와 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 구분되어 있다고 하더라도 하나의 조례에 시ㆍ도지사와 교육감에 관한 사항을 동시에 규정하는 것을 명시적으로 금지하는 규정은 없다고 할 것입니다.

  그렇지만, 「지방자치법」 및 「지방교육자치에 관한 법률」상 시ㆍ도지사와 교육감은 각각 일반 사무와 교육ㆍ학예에 관한 사무를 총괄하고 그 범위에서 지방자치단체를 대표하며, 소관 사무에 관한 조례안의 제출, 재의요구 및 공포 등의 권한을 갖는다고 할 것이므로, 하나의 조례에 시ㆍ도지사와 교육감이 공동으로 행사하는 권한에 관한 사항을 규정하는 것은 소관 사무의 성격에 따라 시ㆍ도지사와 교육감의 역할을 독립적으로 규율하려는 「지방자치법」 및 「지방교육자치에 관한 법률」의 취지와는 상충되는 것으로 보입니다.

  또한, 혁신교육지구 조례안 제4조제1항의 “서울특별시장과 서울특별시교육감은 혁신교육지구 운영을 희망하는 자치구를 지정ㆍ운영할 수 있다”와 같이 하나의 조례에 시ㆍ도지사와 교육감의 권한을 함께 규정하게 되면, 혁신교육지구 지정 권한을 서울특별시장과 서울특별시교육감이 개별적ㆍ중첩적으로 행사할 수 있는 결과를 초래하는 등 사무의 주체가 불분명해질 수 있고, 실질적으로도 서울특별시장과 서울특별시교육감이 혁신교육지구 지정 권한을 각각 행사함에 따라 법령에서 규정한 시ㆍ도지사와 교육감의 소관 사무의 범위 밖까지 그 영향이 미치게 될 가능성이 있을 뿐만 아니라 혁신교육지구가 중복 지정된 경우라면 집행과정상 시ㆍ도지사와 교육감 중 누구의 지정행위가 우선되는지와 같은 문제점이 발생할 수 있는 등의 불합리한 점이 있는 것으로 보입니다.

  그 외에도, 절차적인 측면을 살펴보면, 현행 조례에 대해 관리 및 제정ㆍ개정ㆍ폐지 등을 위한 조례안 제출, 재의요구 및 조례안 공포 등의 경우에도 마찬가지로 시ㆍ도지사와 교육감 간 그 소관이 명확히 구분된다고 할 것인데, 예를 들어 일반 사무와 교육ㆍ학예에 관한 사무가 혼재된 조례안에 대해 시ㆍ도지사 소속의 조례ㆍ규칙심의회 또는 교육감 소속의 법제심의위원회 중 어느 하나의 위원회에서 심의하는 경우 다른 위원회의 권한을 침해하게 되며, 조례안 공포 시에도 그 소관에 따라 시ㆍ도지사와 교육감이 각각 공포권자가 되어 시ㆍ도의 공보에 게재하게 될 뿐 하나의 조례안을 시ㆍ도지사와 교육감이 공동으로 공포하기는 곤란한 점 등을 살펴보더라도 현행 법령상 하나의 조례에 시ㆍ도지사와 교육감의 권한을 함께 규정함에 따른 조례 제ㆍ개정의 절차가 마련되어 있거나 적어도 이를 예정하고 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  따라서, 서울특별시 혁신교육지구 지정과 같이 서울특별시장 및 서울특별시교육감이 공동으로 행사하는 권한을 규정한 하나의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.


나. 질의 나에 대하여

  질의 가에서 살펴본 바와 같이 서울특별시장 및 서울특별시교육감이 공동으로 행사하는 권한을 규정한 하나의 조례를 제정하는 것이 바람직하지 않은 경우라면 서울특별시장 및 서울특별시교육감이 공동으로 행사하는 권한에 대해 주체를 각각 서울특별시장 및 서울특별시교육감으로 규정한 두 개의 조례를 제정할 수 있는지 여부에 대해서도 의문이 있을 수 있습니다.

  우선, 시ㆍ도지사가 관리하는 조례에 교육ㆍ학예에 관한 직접적인 집행업무가 아니라 시ㆍ도지사의 업무를 수행함에 있어 관련되는 교육감의 협조사항을 책무로서 규정하는 경우나 그 반대의 경우라면 이는 가능하다고 할 것입니다(법제처 2015. 1. 23. 회신, 의견 15-0004 참조).

  그러나, 이 사안의 혁신교육지구 조례안 제3조에 따르면 혁신교육지구 사업의 범위를 공교육 혁신사업, 교육공동체 및 마을결합형 학교 지원사업, 아동ㆍ청소년의 온전한 성장을 지원하는 사업, 지역연계 교육복지 지원사업 등으로 규정하는 등 그 규율의 범위가 지방자치단체의 일반 사무와 교육ㆍ학예에 관한 사무 전반에 미침에도 불구하고, “서울특별시장” 또는 “서울특별시교육감” 일방이 혁신교육지구 운영을 희망하는 자치구를 지정ㆍ운영한다고 규정하는 두 개의 조례를 각각 제정하는 것은 동일한 권한을 “서울특별시장” 또는 “서울특별시교육감” 양자가 각각 행사할 수 있도록 하는 것으로서 위 질의 가에서 살펴본 것과 마찬가지로 소관 사무의 성격에 따라 시ㆍ도지사와 교육감의 역할을 독립적으로 규율하려는 「지방자치법」 및 「지방교육자치에 관한 법률」의 취지에 위배되는 것으로 보이고, 그 내용상으로도 시ㆍ도지사와 교육감 간 권한을 침해할 우려가 있는 등의 불합리한 점이 있는 것으로 보입니다.

  따라서, 서울특별시장 및 서울특별시교육감이 공동으로 행사하는 권한에 대해 주체를 각각 서울특별시장 및 서울특별시교육감으로 규정한 두 개의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.