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1. 질의요지
가. 근로자의 최저연령, 연장근무의 제한 등 근로기준에 대하여 조례로 정할 수 있는지?

  나. 조례로 청소년노동인권센타 운영 등의 노동인권사업 추진을 시장에게 강제할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「지방자치법」 제22조 본문은 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무’에 관하여 ‘조례’를 제정할 수 있도록 규정하고 있는데, 조례의 대상이 되는 ‘그 사무’란 자치사무와 단체위임사무를 말합니다(『자치법규 판례집』, 법제처, 2013, p. 10. 참고).

  거제시 청소년근로자 인권보호 조례안(이하 “거제시조례안”이라 함)에서는 사용자가 근로자로 사용할 수 있는 청소년근로자의 최저연령, 근로계약서에 포함해야 할 사항, 연장근무와 야간ㆍ휴일근무의 제한 등에 관하여 규정하려고 하고 있습니다. 이러한 사항을 조례로 규정할 수 있는지와 관련해서는 이러한 사항이 ‘자치사무’인지 아니면 ‘국가사무’인지를 살펴보아야 합니다.

  그런데 「근로기준법」을 보면 제1조(목적)에서 “이 법은 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적 생활을 보장, 향상시키며 균형 있는 국민경제의 발전을 꾀하는 것을 목적으로 한다.”고 규정한 후, 제17조(근로조건의 명시)에서 근로계약을 체결할 때에 명시해야 할 사항을 정하고, 제64조(최저 연령과 취직인허증)에서 근로자로 사용할 수 있는 최저 연령을 정하고 있으며, 제70조(야간근로와 휴일근로의 제한)에서 18세 이상의 여성, 임산부, 18세 미만자에 대한 야간근로와 휴일근로의 제한에 관한 사항을 규정하고 있습니다. 

  또한, 같은 법 제15조(이 법을 위반한 근로계약)에서 이 법에서 정하는 기준에 미치지 못하는 근로조건을 정한 근로계약은 그 부분에 한하여 무효로 한다는 점을 규정하고, 제19조(근로조건의 위반)에서 근로조건이 사실과 다를 경우 근로자는 손해배상을 청구할 수 있으며 근로계약을 해제할 수 있다는 사항을 규정하고 있습니다. 

  나아가, 제101조(감독 기관)에서는 근로조건의 기준을 확보하기 위하여 고용노동부와 그 소속 기관에 근로감독관을 둔다고 규정하고, 제104조(감독 기관에 대한 신고)에서는 사업 또는 사업장에서 이 법 또는 이 법에 따른 대통령령을 위반한 사실이 있으면 근로자는 그 사실을 고용노동부장관이나 근로감독관에게 통보할 수 있다고 규정하며, 제105조(사법경찰권 행사자의 제한)에서는 이 법이나 그 밖의 노동 관계 법령에 따른 임검, 서류의 제출, 심문 등의 수사는 검사와 근로감독관이 전담하여 수행한다고 규정하고 있습니다. 

  이러한 점을 종합해보면, 이 조례에서 정하려고 하는 청소년근로자의 최저연령, 근로계약서에 포함해야 할 사항, 연장근무와 야간ㆍ휴일근무의 제한 등에 관한 사항은 「근로기준법」에서 정하고 있는 ‘근로기준’에 포함됨을 알 수 있습니다. 이와 관련하여 「근로기준법」에서는 이러한 사항을 포함한 근로기준을 해당 법과 같은 법 시행령ㆍ시행규칙에서만 규정하도록 할 뿐, 근로기준에 관하여 지방자치단체장이 정하도록 하거나, 조례로 구체적인 사항을 위임하고 있는 바가 없습니다.

  또한, 「지방자치법」 제11조제5호에서도 ‘근로기준’을 ‘전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무’로 예시하고 있는 점 등을 종합적으로 고려한다면,  ‘근로기준’에 관한 사무는 ‘각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것이 용인되는 자치사무’가 아니라 ‘그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무’로서 ‘국가사무’에 해당한다고 할 수 있을 것입니다. 

  결론적으로, 이 조례에서 규정하려고 하는 청소년근로자의 최저연령, 근로계약서에 포함해야 할 사항, 연장근무와 야간ㆍ휴일근무의 제한 등에 관한 사항은 「근로기준법」에서 정하고 있는 ‘근로기준’에 포함되는 사항으로서 ‘국가사무’에 해당하는 것으로 보이므로, 이에 관하여 조례로 정하는 것은 불가능하다 할 것입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  거제시조례안에서는 시장은 청소년노동인권센타 운영 등의 노동인권사업을 추진해야 한다고 규정하려고 하고 있습니다. 이와 같이 조례로 시장에게 노동인권사업을 추진하도록 강제할 수 있는지를 살펴보기 위해서는 우선 노동인권사업이 자치사무로서 조례로 제정할 수 있는 사무인지를 살펴본 후, 만약 자치사무에 해당하여 조례로 제정이 가능하다면, ‘시장은 사업을 추진해야 한다’고 하여 시장에게 사업 추진을 강제할 수 있는지, 아니면 ‘시장은 사업을 추진할 수 있다’고 하여 사업 추진 여부를 시장의 재량사항으로 남겨두어야 하는지 여부가 문제될 것입니다. 

  이와 관련하여, 거제시조례안에서 규정하려는 노동인권사업에 관하여 상위법령에서 규정하고 있는 바가 없고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에서 ‘노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진’에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있으며, ‘노동인권’을 보장하고 보호하기 위한 사업이 ‘그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무’라고 단정하기는 어렵다고 보이는 점 등을 비추어 볼 때, 거제시조례안에서 규정하려는 노동인권사업이 ‘자치사무’에 해당되는 것으로 보아 조례 제정 대상이 될 수는 있을 것으로 보입니다.

  그렇다면, 다음으로 자치사무에 해당하는 노동인권사업과 관련하여 ‘시장은 청소년노동인권센타 운영 등 사업을 추진해야 한다’고 하여 시장에게 사업 추진을 강제할 수 있는지를 살펴보도록 하겠습니다. 

  집행기관과 의결기관 간 견제와 균형의 원리에 관한 판례의 입장은  ① 지방자치법상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니하고(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53판결 참고), ② 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 지방자치법의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다(대법원 2001. 11. 27, 선고, 2001추57판결 참고)는 것입니다.

  이와 관련하여 우선 거제시조례안에서 시장에게 강제하려는 노동인권사업이 집행기관의 ‘고유권한’인지를 살펴보아야 할 것입니다. 판례가 집행기관의 ‘고유권한’으로 보고 있는 사항은 지방자치단체장의 인사권, 조직편성권, 예산편성권 등인데(『자치법규 판례집』, 법제처, 2013, p. 267. 참고), 거제시조례안에서 규정하려고 하는 ‘노동인권사업’ 중 다른 사업은 별론으로 하더라도, ‘청소년노동인권센타 운영’ 사업과 관련해서는 ‘청소년노동인권센타’가 「지방자치법」상 행정기관에 해당되는지 여부가 불분명한 상황입니다. 만약 ‘청소년노동인권센타’가 행정기관에 해당한다면, 행정기관을 설치해야 한다는 내용을 의원발의 조례로 규정하는 것은 집행기관의 고유권한인 조직편성권을 침해하여 허용되지 않는다 할 것입니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53판결 참고). 

  그런데 거제시조례안의 내용만으로는 ‘청소년노동인권센타’가 「지방자치법」상 행정기관인지가 불분명하여 시장의 ‘고유권한’을 침해하는지가 불분명하기 때문에 ‘청소년노동인권센타 운영’을 포함한 ‘노동인권사업’을 시장에게 추진하도록 할 수 있는지에 대해서 판단하기 어려운 것으로 보입니다.