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1. 질의요지
가. 기본 조례를 제정하면서, ‘다른 조례와의 관계’ 조문을 “다른 조례의 제ㆍ개정 시 이 조례의 취지를 고려하고 부합하도록 하여야 한다.”고 두는 것이 가능한지?

  나. 조례에서 ‘사회적 가족’이라는 용어를 정의하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「서울특별시 사회적 가족도시 구현을 위한 1인 가구 지원 기본 조례안」(이하 “서울특별시조례안”이라 함) 제6조에서는 ‘다른 조례와의 관계’를 “서울특별시는 다른 조례를 제ㆍ개정할 때 이 조례의 취지를 고려하여야 하며, 1인 가구와 관련된 다른 조례를 제정하거나 개정하는 경우에는 이 조례에 부합하도록 하여야 한다.”고 규정하고 있는데, 이와 같이 기본 조례를 제정하면서, ‘다른 조례와의 관계’ 조문을 “다른 조례의 제ㆍ개정 시 이 조례의 취지를 고려하고 부합하도록 하여야 한다.”고 두는 것이 가능한지에 관한 질의로 보입니다. 

  다른 조례와의 관계를 규정하는 방식은 그 조례와 다른 조례와의 관계를 어떻게 설정하는가에 따라 여러 가지 방식이 있습니다. 이에는  1) 다른 조례를 우선 적용하고, 다른 조례에 특별한 규정이 없는 경우에만 그 조례의 규정을 적용하도록 하는 방식, 2) 그 조례를 다른 조례보다 우선 적용하도록 하는 방식, 3) 일정 사항에 대해서는 그 조례를 우선 적용하고, 다른 사항에 대해서는 다른 조례를 우선 적용하도록 하는 방식, 4) 다른 조례의 제ㆍ개정 시 그 조례의 목적이나 이념에 맞도록 해야 한다는 규정을 두는 방식이 있습니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, pp. 82∼84. 참조).  

  이 중 4)의 방식은 그 조례에서 규율하려는 대상이나 사항에 대하여 다른 조례와의 적용상 선후관계를 구체적으로 명확하게 하지 않고 포괄적으로 그 조례의 제정 목적이나 이념에 맞도록 다른 조례를 제정ㆍ개정해야 한다는 내용으로 다른 조례와의 관계를 규정하는 방식입니다. 이런 규정 방식은 다른 조례와의 관계를 지나치게 포괄적으로 규정한 것으로서 실제 법령 해석상 다른 조례와의 저촉 문제 등 의문을 일으킬 소지가 많으므로 피하는 것이 바람직합니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, p. 84. 참조). 

  한편, 자치법규는 상위법령에 위반하는 규정을 둘 수 없으므로 다른 조례와의 관계에 관한 규정을 둘 때에는 법령의 위임에 따라 제정되는 조례(이하 “위임조례”라 함)보다 우선하는 규정을 두는 것은 법령 위반의 소지가 있을 수 있으므로 다른 조례와의 관계에 관한 규정을 둘 때 주의하여야 합니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, p. 82. 참조).

  서울특별시조례안 제6조의 규정은 앞서 살펴본 ‘다른 조례와의 관계를 규정하는 방식’과 관련하여 ‘4) 다른 조례의 제ㆍ개정 시 그 조례의 목적이나 이념에 맞도록 해야 한다는 규정을 두는 방식’에 해당하는 것으로서, 이와 같이 규정하는 것이 가능은 할 것이나, 앞서 살펴본 바와 같이 이런 규정 방식은 다른 조례와의 관계를 지나치게 포괄적으로 규정한 것으로서 실제 법령 해석상 다른 조례와의 저촉 문제 등 의문을 일으킬 소지가 많으므로 피하는 것이 바람직합니다. 

  더군다나 위임조례보다 우선하는 규정을 두는 것은 법령 위반의 소지가 있을 수 있으므로 다른 조례와의 관계에 관한 규정을 둘 때 주의하여야 하고, 위임조례의 경우에는 해당 조례를 제ㆍ개정할 때 상위법령의 위임 범위 안에서 제ㆍ개정하면 될 뿐 다른 조례와의 관계를 검토할 필요가 없으므로, 서울특별시조례안 제6조와 같이 ‘다른 조례와의 관계’를 규정할 경우 위임 조례와의 관계에 있어서는 해당 조항이 형해화될 우려도 있습니다. 

  이와 관련하여 ‘다른 조례와의 관계를 규정하는 방식’에는 1) 다른 조례를 우선 적용하고, 다른 조례에 특별한 규정이 없는 경우에만 그 조례의 규정을 적용하도록 하는 방식, 2) 그 조례를 다른 조례보다 우선 적용하도록 하는 방식, 3) 일정 사항에 대해서는 그 조례를 우선 적용하고, 다른 사항에 대해서는 다른 조례를 우선 적용하도록 하는 방식도 있으므로, 서울특별시조례안과 다른 조례와의 관계를 어떤 방식으로 설정하는 것이 조례간의 관계를 명확히 하여 조례를 해석하고 집행할 때 문제가 없을 것인지 관계 법령을 종합적으로 검토한 후 표현방식을 정하시기 바랍니다.

  참고로 조례가 기본법적 성격이나 일반법적 성격을 가지고 있어 특별 조례에서 규정하고 있는 사항을 우선 적용하고 특별 조례에서 정하고 있지 않는 사항에 대하여 일반적으로 그 조례를 적용하려는 경우에는 1) 다른 조례를 우선 적용하고, 다른 조례에 특별한 규정이 없는 경우에만 그 조례의 규정을 적용하도록 하는 방식이 쓰임을 알려 드립니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, p. 83. 참조).


 나. 질의 나에 대하여

  정의규정은 해당 자치법규 중에 쓰이고 있는 용어의 뜻을 명확하게 정하는 규정을 말합니다. 정의규정은 해당 자치법규에서 쓰고 있는 용어 중 개념상 중요한 용어이거나 일반적으로 쓰는 용어의 의미와 다른 의미로 사용되는 용어에 대하여 자치법규 자체에서 그 의미를 명확하게 함으로써, 자치법규를 해석하고 적용할 때 나타나는 의문점을 없애고 법적 분쟁을 미리 예방함으로써 주민의 권리와 이익을 보호하기 위하여 두는 것입니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, p. 70. 참조).

  서울특별시조례안 제3조제3호에서는 ‘사회적 가족’을 “혈연이나 혼인관계로 이루어지지 않은 사람들이 모여 취사, 취침 등 생계를 함께 유지하는 형태의 공동체”로 정의하고 있는데, 조례에서 이와 같은 용어 정의를 하는 것이 가능한지에 관한 질의로 보입니다. 

  이를 살펴보면, 서울특별시조례안은 법률의 위임에 따라 제정되는 조례가 아니라 서울특별시에 거주하는 1인 가구의 복지개선에 관한  기본사항을 규정하여 서울특별시가 1인 가구에 대한 시책을 종합적이고 계획적으로 추진토록 함으로써, 1인 가구의 생활 편의 및 심리적 안정을 가져오고 더불어 사회적 연결망 구축을 통해 공동체 회귀와 사회적 가족도시 구현을 목적으로 제정하려는 자치조례이므로 법률과 다른 새로운 용어를 정의할 수 있을 것으로 보입니다(법제처 의견제시 14-0037 참조).

  다만, ‘사회적 가족’이라는 용어 정의에는 ‘사회적 가족’이 무엇을 목적으로 하는지 그 목적이 드러나도록 정의가 이루어지는 것이 바람직하고, 그 자체로서 정의하려는 용어의 의미가 최대한 명확하게 나타나도록 정의되어야 합니다. 그런데 서울특별시조례안 제3조제3호에서는 ‘사회적 가족’이 무엇을 목적으로 하는 개념인지가 분명하게 드러나지 않고 있는 것으로 보이므로 ‘사회적 가족’이 무엇을 목적으로 하는 개념인지가 좀 더 분명하게 드러나도록 하는 것이 바람직하다 할 것이고, ‘취사, 취침 등 생계를 함께 유지한다’는 부분은 어느 정도 기준이 충족되어야(예컨대 어느 정도 가까운 거리에서 살아야 하는지, 같은 집에서 거주해야 하는지, 공동주택이면 사는 층이 달라도 되는 것인지, 공동취사시설이 있어야만 하는 것인지, 취사는 같이 하나 취침은 달리 하면 어떻게 되는 것인지 등) ‘사회적 가족’이 될 수 있는지에 대하여 현재로서는 예측이 어려우므로 좀 더 구체화가 필요할 것으로 보입니다. 

  한편, 정의규정에서는 헌법이나 「민법」ㆍ「형법」 등 기본법이나 상위법령에서 사용하는 용어와 표현을 존중하여 같은 용어는 가능한 한 정의가 같도록 표현하는 것이 바람직합니다. 법령 상호간의 용어를 통일시킴으로써 법규정 내용에 대한 이해와 인식을 더 쉽게 할 수 있고 법령의 집행과정에서도 더 명확하게 해석할 수 있기 때문입니다. 또한, 사회통념상 확립된 의미와는 동떨어진 용어정의는 법령의 의미를 알기 어렵게 할 우려가 있으므로, 가능한 한 일반적으로 사용되는 용어의 용법에 맞게 용어정의를 하여야 합니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, pp. 70.∼71. 참조).

  이와 관련하여, 「민법」 제779조에 따른 가족의 범위가 ‘1. 배우자, 직계혈족 및 형제자매, 2. 직계혈족의 배우자, 배우자의 직계혈족 및 배우자의 형제자매’로 정의하고 있는 점을 고려했을 때, ‘가족’이라는 용어 앞에 ‘사회적’이라는 수식어가 붙더라도 혈연관계나 인척관계가 전제되는 것으로 인식되는 것으로 보일 우려는 없는지에 대해서도 고려가 필요할 것으로 보입니다.

  나아가, 서울특별시조례안에서는 제3조제3호에서 ‘사회적 가족’을 정의한 후, 같은 조 제4호에서 ‘사회적 가족도시’를 “사회적 가족의 삶의 질을 높이고 나눔 활동 등을 통한 공유 확산 등 공동체 형성을 위한 정책 및 인프라서비스 등이 조성된 도시”로 정의하고 있는데, 서울특별시조례안의 제목이 「서울특별시 사회적 가족도시 구현을 위한 1인 가구 지원 기본 조례안」이고, 제1조(목적)에서도 ‘사회적 가족도시’ 구현을 목적으로 함을 밝히고 있으며, ‘사회적 가족’이라는 용어가 단독적으로 사용된 경우는 제3조제3호 정의 조항 외에는 제5조제3항(‘시민은 사회적 가족을 구성할 권리를 가진다’)만 있을 뿐, 그 외의 조항(제1조, 제4조, 제7조, 제10조)에서는 모두 ‘사회적 가족도시’라는 용어가 사용되고 있음을 고려한다면, 서울특별시조례안 제3조제3호에서 ‘사회적 가족’을 정의한 후 같은 조 제4호에서 ‘사회적 가족도시’를 ‘사회적 가족’과 관련된 개념으로 정의하는 방식보다는 ‘사회적 가족도시’를 직접 정의하는 것이 타당하지는 않은지에 대한 검토도 필요할 것으로 보입니다. 즉, ‘혈연관계로 이루어진 것은 아니지만, 구성원들이 가족처럼 느끼게 하는 도시’를 구현하고자 하는 것이 서울특별시조례안의 궁극적인 목적이라면, 이러한 목적을 살려서 ‘사회적 가족도시’를 직접 정의하는 방안도 고려할 수 있을 것으로 보입니다.