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1. 질의요지
밀양시장이 경로당을 직접 건립(재건축, 임차, 매입 포함)할 경우, 마을별 경로당 규모 및 사업비를 노인인구에 따라 차등을 두도록 조례로 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「밀양시 경로당 지원 조례」(이하 “밀양시조례”이라 한다) 제4조제1항에서 경로당 건립은 별표 1에서 정한 규모 이내로 한다고 하고, 같은 조 제4항에서 경로당 건립(신축, 재건축) 및 매입한 건축물은 밀양시 소유로 한다고 하고 있으며, 별표 1에서 노인인구에 따라 20~40명 이하는 66.11㎡(100백만원)로, 41~60명 이하는 82.64㎡(125백만원)로, 61~99명 이하는 99.17㎡(150백만원)로, 100명 이상은 115.7㎡(175백만원)로 경로당 건립규모 및 사업비를 규정하는 것이 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는지를 질의하신 것으로 보입니다.

  이 사안의 경우는 지방자치단체 집행기관과 의결기관 간의 권한배분 원칙에 관련되므로 이에 관한 판례를 살펴보면, 대법원에서는 “「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 같은 법 제35조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 같은 법 제36조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결)”고 판시한 바 있습니다.

  이를 바탕으로 관련법령을 살펴보면, 「노인복지법」 제36조제1항에서 노인여가복지시설은 노인복지관, 경로당, 노인교실로 규정하고 있고, ‘경로당’이란 지역노인들이 자율적으로 친목도모ㆍ취미활동ㆍ공동작업장 운영 및 각종 정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공함을 목적으로 하는 시설(제2호)이라고 하고 있으며, 같은 법 제37조제1항에서 국가 또는 지방자치단체는 노인여가복지시설을 설치할 수 있다고 하고 있고, 같은 조 제4항에서 노인여가복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 하고 있습니다.

  이에 따라, 「노인복지법 시행규칙」 별표 7 ‘노인여가복지시설의 시설기준 및 직원배치기준’ 제1호(시설의 규모)나목에서 경로당의 이용정원은 20명 이상으로 하되, 읍·면지역의 경우에는 10명이상으로 규정하고 있고, 제2호(시설기준)에서 경로당에는 화장실, 거실 또는 휴게실, 전기시설을 갖추도록 하고 있으며, 제3호(설비기준)에서 거실 및 휴게실은 20제곱미터 이상이어야 한다고 규정하고 있을 뿐 그 외에 경로당의 시설기준을 정하고 있지는 않은 것으로 보이는바, 노인여가복지시설의 시설기준에서 정하고 있는 사항 외에는 경로당의 설치 주체인 국가 또는 지방자치단체 등이 재정상황 및 관련 여건 등에 따라 설치하도록 하고 있는 것으로 보입니다.

  그렇다면, 밀양시조례와 같이 마을의 노인인구에 따라 경로당의 규모와 사업비를 일률적으로 규정하는 것이 집행기관의 예산안 편성권을 사전적으로 침해하는 새로운 견제장치를 두는 것으로서 집행기관의 고유권한인 예산편성권에 대한 침해가 될 소지가 있습니다.

  따라서, 밀양시장이 경로당을 직접 건립(재건축, 임차, 매입 포함)할 경우, 마을별 경로당 규모 및 사업비를 노인인구에 따라 차등을 두도록 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.