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1. 질의요지
가. 민간단체인 성읍민속마을공동협의체의 조직 및 운영 등에 관한 사항을 조례로 규정하는 것이 타당한지 여부?

나. 조례로 특정 민간단체의 운영비 및 사업비를 지원하도록 규정하는 것이 타당한지 여부

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  제주특별자치도의회에서는 「문화재보호법」 제26조에 따라 중요민속문화재 제188호로 지정된 “성읍민속마을” 구역의 역사문화자원을 보전ㆍ관리함에 있어 자율적인 주민참여를 지원하여 성읍민속마을의 원형을 보전하고 관광을 활성화하여 주민의 삶의 질 향상에 이바지하기 위하여 제주특별자치도 성읍민속마을 보전 및 운영지원에 관한 조례의 제정을 추진하고 있는데, 이 사안에서는 성읍민속마을의 역사문화환경 보전과 생활환경을 개선하기 위한 단체인 성읍민속마을공동협의체(이하 “공동협의체”라 함)의 조직 및 운영 등에 관한 사항을 조례로 정하는 것이 타당한지 여부에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

  먼저, 「제주특별자치도 성읍민속마을 보전 및 운영지원조례안」(이하 “조례안”이라 함) 제2조제3호에 따르면 공동협의체란 성읍민속마을의 주민 스스로가 마을의 역사경관을 보전하면서 이를 바탕으로 살기 좋고 아름다운 지역공동체를 창조하고 관리하기 위해 주민과 관계자가 협력하여 구성하는 단체를 말한다고 규정하고 있고, 조례안 제10조제1항에 따르면 공동협의체의 구성원은 민속마을 내에 가옥을 소유하고 주민등록상 주소가 되어있으며 실지로 거주하는 세대구성원 중 1명(제1호), 민속마을 내 주민등록상의 주소를 두고 10년 이상 거주해오고 있는 세대구성원 중 1명(제2호), 성읍민속마을 보존활성화에 특별한 공로가 있다고 총회에서 승인된 특별회원(제3호)이라고 규정하고 있으며, 같은 조 제9항에 따르면 공동협의체 구성 시 반드시 비영리법인단체로 등록하도록 규정하고 있음에 비추어보면, 이러한 공동협의체는 제주특별자치도 내 성읍민속마을 주민들의 자발적 참여로 구성ㆍ활동하는 비영리 민간단체에 해당하는 것으로 보입니다. 

  그런데, 조례안에서는 공동협의체의 설치(제8조), 기능(제9조), 구성 등(제10조), 총회의 구성, 종류 및 소집, 의결정족수(제11조부터 제13조까지) 및 이사회의 구성 및 소집, 의결정족수(제14조 및 제15조) 등을 규정하고 있는데, 그 내용을 살펴보면 공동협의체의 조직 구성과 운영, 나아가 공동협의체의 총회 및 이사회의 구성 및 소집 등에 이르기까지 자율적으로 운영되어야 할 민간단체의 설치ㆍ운영 등의 사항에 대해 지방자치단체가 직접 관여하여 설치ㆍ운영하려는 것으로 보이므로, 조례안 제8조부터 제15조까지의 규정을 두는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.


  나. 질의 나에 대하여

  조례안 제16조에서는 제주특별자치도지사가 공동협의체의 운영(제1호), 공동협의체가 자율적으로 계획하고 실행하는 사업(제2호) 및 목표 달성을 위해 필요한 사업(제3호)에 필요한 비용을 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 조례로 공동협의체와 같은 특정 민간단체의 운영비 및 사업비를 지원하도록 규정하는 것이 타당한지 여부에 대해 질의하는 것으로 보입니다.

  우선, 운영비와 관련하여 살펴보면 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따르면 지방보조금은 “법령에 명시적 근거가 있는 경우” 외에는 운영비로 교부할 수 없다고 규정하고 있고, 여기에서 “법령”의 범위에 관하여는 「지방재정법」상 명시적인 규정은 없으나 같은 법 제17조제2항제1호에서 “법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진”이라고 하여 법령이 조례보다 상위의 규정임을 전제로 하고 있는 점, 일반적으로 “법령”이란 법률ㆍ대통령령ㆍ총리령 및 부령을 말한다는 점(법제처 2014. 8. 29. 회신 14-0536 해석례 참조) 등을 고려하여 볼 때 조례안에서 협의체의 운영비를 지원하는 규정을 두는 것만으로 “다른 법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다. 

  다음으로, 사업비와 관련하여 살펴보면 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체의 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 그 소관사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호), 용도가 지정된 기부금의 경우(제3호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에만 이를 허용하고 있으므로 이를 판단하기 위해서는 공동협의체의 사업비 지원사무가 지방자치단체의 소관사무로 볼 수 있는지와 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 사유에 해당하는지 여부를 검토해야 할 것입니다.

  먼저, 민간단체인 공동협의체에 사업비를 지원하는 것이 지방자치단체의 소관사무에 해당하는지 살펴보면, 조례안 제9조에 따르면 공동협의체는 성읍민속마을 내 생활공간 개선 사업, 관광프로그램 개발 및 홍보 사업, 관광문화 발전 사업 등에 대하여 계획하고 실행할 것을 예정하고 있고, 「지방자치법」 제9조제2항에서는 지방자치단체의 사무의 예시로서 주민복지에 관한 사업(제2호가목), 주거생활환경 개선의 장려 및 지원(제4호마목) 등을 규정하고 있으므로, 이 사안 공동협의체에 자금을 지원하는 사무는 지방자치단체의 소관사무에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.

  그렇다면, 제주특별자치도지사가 공동협의체에 사업비를 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 사유에 해당하는지 살펴보아야 할 것인데, 위 사안이 공동협의체에 대한 경비 지급이 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호)나 용도가 지정된 기부금의 경우(제3호)에 해당하지는 않는 것으로 보입니다.

  또한, 「지방재정법」 제17조제1항제1호 해당 여부를 살펴보면 「문화재보호법」 제51조제1항제3호 및 같은 조 제3항에 따르면 국가지정문화재의 관리ㆍ보호ㆍ수리ㆍ활용 또는 기록 작성을 위하여 필요한 경비에 대한 보조금을 국가가 시ㆍ도지사를 통하여 교부할 수 있으나 이는 보조금 지급에 관한 국가사무의 기관위임에 해당한다고 할 것이고, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항 및 제2항에 따르면 시ㆍ도지사는 등록된 비영리민간단체에 대하여 공익활동을 추진하기 위한 사업에 소요되는 사업비를 지원할 수 있다고 할 것이지만, 조례안 제16조제2호 및 제3호의 사업은 그 내용이 “민속마을의 보존방침을 훼손하지 않는 범위 내에서 협의체가 자율적으로 계획하고 실행하는 사업” 및 “이 조례의 목표 달성을 위하여 필요한 사업”과 같이 추상적이고 불분명하므로 “공익활동을 추진”하기 위한 사업에 해당하여 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”라 단정하기는 곤란하다고 할 것입니다.

  마지막으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호 해당 여부를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”를 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우라고 규정하고 있으며, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조)입니다.

  이와 관련하여, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 조례로 공동협의체와 같은 특정 민간단체의 사업비를 지원하도록 규정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 이에 대한 일반적인 법리를 제시하기는 어려우므로, 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정 및 앞서 제시한 판결례 등을 검토한 후 정책적 판단에 따라 해당 사안에 대한 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다(법제처 2015. 1. 7. 의견제시 14-0277 취지 참조).

  다만, 특정 민간단체에 사업비를 지원하는 조례를 제정하는 것이 다른 민간단체와 비교하여 형평성에 문제가 될 소지는 없는지, 조례안 제16조제2호 및 제3호에서 규정한 “민속마을의 보존방침을 훼손하지 않는 범위 내에서 공동협의체가 자율적으로 계획하고 실행하는 사업” 및 “이 조례의 목표 달성을 위하여 필요한 사업”은 그 내용이 추상적이고 불분명하므로 보조금 지원 대상 사업의 범위를 구체적으로 보다 명확하게 규정할 필요는 없는지 등을 검토하여 신중하게 결정할 필요가 있을 것으로 보입니다.