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1. 질의요지
가. 「당진시 생활임금 조례안」 과 관련하여, 해당 내용을 조례로 정할 수 있는지, 규칙으로 정할 수 있는지?
 
 나. 「당진시 생활임금 조례안」 제3조에서 적용범위를 시 소속 근로자로 하는 것이 「지방자치법」 제105조 위반이 아닌지? 그리고 적용범위를 시 출자ㆍ출연기관 등 소속 근로자까지 확대 적용이 가능한지?

 다. 「당진시 생활임금 조례안」 제7조제1항에서 시장이 (생활임금위원회의 협의를 거치고 근로자와 협의하여) 생활임금을 결정하도록 한 것이 「근로기준법」 제4조에 저촉되는지?

 라. 「당진시 생활임금 조례안」 제8조제2항에서 시장이 당진시와 위탁ㆍ용역ㆍ조달 등의 계약을 체결하는 업체들에게 생활임금의 적용을 권고하고, 생활임금 적용기업을 우대하도록 규정하는 것이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제6조에 저촉되는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 「당진시 생활임금 조례안」 의 내용

 「당진시 생활임금 조례안」 (이하 “당진시 조례안”이라 함) 제2조는 “생활임금”이란 적용대상 근로자들에게 인간으로서 최소한의 인간다운 삶을 보장하고, 당진시의 지역적 특성을 고려하여 결정되는 임금을 말한다고 규정하고, 제3조제1항에서는 생활임금의 적용대상은 “시 소속 근로자와 시 출자ㆍ출연기관 소속 근로자”로 한다고 규정하고 있습니다. 또한 제7조제1항에서는 시장은 생활임금위원회의 심의를 통해 근로자와 협의하여 생활임금을 결정한다는 내용을 규정하고, 제8조제2항에서는 시장은 당진시와 위탁ㆍ용역ㆍ조달 등의 계약을 체결하는 경우 생활임금의 적용을 권고할 수 있고, 생활임금 적용기업을 우대할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  나. 질의 가 및 질의 나에 대하여

 「지방자치법」 제105조에 따라 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 공무원뿐만 아니라 소속 근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당한다고 볼 수 있으므로 「지방자치법」 에 따라 지방자치단체장에게 소속 근로자의 ‘채용 및 관리’에 관한 전속적인 권한이 부여되었다고 할 수 있는데(법제처 2013. 9. 6. 회신 의견 13-0257 참조), 지방자치단체장 소속 근로자의 ‘채용 및 관리’에 관한 사항에는 지방자치단체의 장과 개별 근로자와의 근로계약 체결에 관한 사항도 포함되고, 임금의 결정 또는 임금 결정의 방식 선택 등의 사항은 근로계약 체결에 관한 사항으로서 지방자치단체장의 전속적 권한에 속한다고 볼 수 있습니다. 

  한편, 「근로기준법」 제12조에 따르면 지방자치단체장도 「근로기준법」의 적용을 받게 되므로 관련 규정을 살펴보면, 「근로기준법」 제4조에서 근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하도록 하고, 같은 법 제17조제1항제1호에서는 근로계약을 할 때 임금에 관한 사항을 명시하도록 하며, 같은 조 제2항에서는 임금의 구성항목ㆍ계산방법ㆍ지급방법이 명시된 서면을 근로자에게 교부하도록 하였습니다. 그리고 구체적인 임금의 기준과 관련해서는 「최저임금법」 제6조제1항에서 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  위 규정들을 종합할 때, 시장은 당진시 소속 근로자의 사용자로서 「최저임금법」에 위반되지 않는 범위에서 당진시 소속 근로자에 대한 임금을 책정하여 지급할 의무가 있을 뿐이고, 그 밖에 임금 지급에 관하여 추가적으로 지방자치단체장에게 의무를 부여하는 상위법령의 규정은 없는 것으로 보입니다. 

  그렇다면 당진시 조례안에서 시장으로 하여금 생활임금을 결정하여 소속 근로자의 임금 지급 시 생활임금을 적용하고, 생활임금 대상의 발굴 및 확대를 위하여 적극적으로 노력하도록 규정을 두는 조례를 제정하는 것은 시장의 전속적 권한을 침해하는 것으로서 「지방자치법」 에 위반될 소지가 있는 것으로 보입니다.

  이처럼 지방자치단체 소속 근로자에 대하여 생활임금의 결정 또는 임금 적용 방식 선택 등의 사항은 근로계약 체결에 관한 사항으로서 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 것이므로 조례로 정할 수는 없지만, 해당 사항을 지방자치단체장이 규칙으로 정하지 못할 바는 아닌 것으로 보입니다. 

  그러나 당진시 조례안은 제3조제1항에서 생활임금의 적용대상은 ‘시 소속 근로자와 시 출자ㆍ출연기관 소속 근로자로 한다’고 규정하여 조례안의 적용 범위를 시 소속 근로자 뿐만 아니라 시 출자ㆍ출연기관까지 확대 적용하고 있습니다.
 
  조례는 자치사무에 관한 사항 또는 국가사무인 경우에는 법률에서 위임한 사항만을 규정할 수 있는 것이므로 지방자치단체 소속 근로자의 생활임금에 관한 사항은 자치사무에 해당할 수 있지만, 당진시 소속이 아닌 시 출자ㆍ출연기관 등 소속 근로자의 생활임금에 관한 사항은 근로계약의 당사자인 시 출자ㆍ출연기관 등이 소속 근로자와 합의에 따라 자율적으로 결정해야 할 사항으로서 특별한 규정이 없는 한 당진시의 자치사무라고 할 수 없고, 상위법령에서 그에 관하여 규정할 수 있도록 위임한 바도 없으므로 규칙으로 정할 대상이 아닌 것으로 보입니다.

  더불어, 당진시 조례안 제4조부터 제6조까지에서는 당진시 생활임금위원회의 설치ㆍ구성ㆍ운영에 관한 사항을 규정하고 있는데, 당진시 생활임금위원회는 생활임금의 수준 및 산정근거, 생활임금 적용대상의 범위 및 단계적 적용 등에 관한 심의를 하는 당진시장 소속의 위원회로서, 위원은 당진시의회 의원, 시의 생활임금 업무담당 부서장 및 예산담당 부서장, 학교ㆍ연구소ㆍ비영리단체 등에서 근무하는 관련 전문가, 근로자 단체와 사용자 단체의 대표 또는 추천인 등인바, 그 기능과 위원 구성 등을 고려할 때 시장의 의사결정에 도움을 주기 위하여 시장의 자문에 응하는 「지방자치법」 제116조의2에 따른 자문기관인 위원회로 보입니다. 

 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따르면 지방자치단체는 ‘조례’로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있으므로, 당진시 생활임금위원회 설치에 대한 내용은 규칙으로 정할 사항이 아닌 것으로 보입니다. 

  결론적으로, 생활임금의 결정 또는 임금 적용 방식 선택 등의 사항은 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 것이므로 조례로 정할 수는 없고, 규칙으로는 정하지 못할 바는 아닌 것으로 보입니다. 다만, 규칙으로 정할 경우에도 당진시 조례안 제3조 및 제4조부터 제6조까지에서처럼 적용 범위를 시 소속 근로자 뿐만 아니라 시 출자ㆍ출연기관까지 확대 적용할 수는 없고, 당진시 생활임금위원회 설치ㆍ구성ㆍ운영에 관한 내용을 포함할 수 없을 것으로 보입니다.

  다. 질의 다에 대하여

  질의 다는 당진시 조례안 제7조제1항에서 시장은 생활임금위원회의 심의를 통해 근로자와 협의하여 생활임금을 결정한다는 내용을 규정하여 이로 인해 생활임금이 시장의 일방적 의사에 의해 결정될 소지가 있는지에 대한 것으로 보입니다. 

 「근로기준법」 제4조에 따르면 근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하도록 되어있고, 당진시 조례안 제7조제1항에서는 시장이 생활임금을 결정하도록 하는 내용을 포함하고 있습니다. 그러나 질의 가 및 질의 나에서 살펴보았듯이 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따르면 지방자치단체는 ‘조례’로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있으므로, 당진시 생활임금위원회 설치에 대한 내용은 규칙으로 정할 사항이 아닌 것으로 보입니다. 따라서, 당진시 조례안을 규칙으로 정한다면, 당진시 생활임금위원회에 대한 내용은 규칙에 포함될 수 없습니다. 

  그렇다면 결국 해당 조항은 ‘시장은 근로자와 협의하여 생활임금을 결정한다.’는 내용으로 규정되므로, 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 근로조건을 결정하도록 한 「근로기준법」 제4조에 위반될 소지는 없을 것으로 보입니다.

  라. 질의 라에 대하여

  당진시 조례안 제8조제2항에서는 “시장은 당진시와 위탁ㆍ용역ㆍ조달 등의 계약을 체결하는 경우 생활임금의 적용을 권고할 수 있고, 생활임금 적용기업을 우대할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 질의 라는 이 조항이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)에 위반되는지에 대한 것으로 보입니다.

  지방계약법 제6조제1항에서는 “계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다”고 규정하고 습니다. 이는 지방자치단체가 당사자가 되는 계약에 있어 공정한 계약을 보장하기 위하여 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 부과하는 것을 방지하려는 취지라 할 것입니다(법제처 2014. 3. 3. 회신, 의견 14-0052 참고). 

  그런데 당진시 조례안 제8조제2항에서 시장은 당진시와 위탁ㆍ용역ㆍ조달 등의 계약을 체결하는 경우 생활임금의 적용을 권고할 수 있고, 생활임금 적용기업을 우대할 수 있다고 규정한 것은 계약을 체결할 권한을 가진 시장이 위탁계약, 용역계약, 조달계약 등의 계약을 체결할 때 생활임금을 지급하는 기관 또는 업체에게 법령상 근거 없이 계약상의 혜택을 주려는 의도로 보이고, 이는 생활임금의 지급이라는 특정한 조건을 계약당사자에게 부과하는 방식으로 운영될 소지가 있는 것으로 보입니다.

  즉, 당진시 조례안 제8조제2항과 같이 규정하게 될 경우에는 지방자치단체가 계약 시에 ‘생활임금의 지급’이라는 법령에 없는 특정한 조건을 부과하여 계약상대방의 계약상 이익을 제한하는 것이 되어 지방계약법 제6조에 위반될 여지가 있고, 이는 법령상의 근거 없이 규제를 신설하는 결과를 초래하게 될 수도 있습니다(법제처 2014. 3. 3. 회신, 의견 14-0052 참고). 

  그렇다면, 당진시 조례안 제8조제2항에서 시장은 당진시와 위탁ㆍ용역ㆍ조달 등의 계약을 체결하는 경우 생활임금의 적용을 권고할 수 있고, 생활임금 적용기업을 우대할 수 있다고 규정하는 것은 지방계약법 제6조에 위반될 여지가 있는 것으로 보입니다.