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1. 질의요지
가. 각종 범죄 예방 및 질서유지를 위한 사업과 범죄예방 및 치안활동 교육 사업을 수행하는 단체에 보조금을 지원할 수 있도록 조례를 제정할 수 있는지?

  나. 보조금 지원 조례 제정이 가능하다면 어머니폴리스, 학부모폴리스, 녹색어머니회, 모범운전자회 등과 같이 조례에 특정단체를 명시하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「고양시 치안활동 봉사단체 지원에 관한 조례안」(이하 “고양시조례안”이라 한다) 제4조제1항에서 시장은 봉사단체가 추진하는 각종 범죄 예방 및 질서유지를 위한 사업(제1호), 교통안전, 범죄예방 및 치안활동 교육 사업(제2호), 학생 및 어린이 등하교길 교통안전 캠페인 및 교통지도 사업(제3호), 출근, 퇴근, 명절 또는 시 행사 시 교통정리 사업(제4호), 학교 폭력 예방 및 근절을 위한 사업(제5호), 그 밖에 봉사단체의 봉사활동과 관련된 사업(제6호)에 대하여 예산의 범위에서 사업비를 지원할 수 있다고 하고 있는바, 이러한 봉사단체가 추진하는 사업에 대한 지원이 가능하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하여야 할 것입니다.

  먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무’에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 각종 범죄 예방 및 질서유지를 위한 사업과 범죄예방 및 치안활동 교육 사업 등 고양시조례안 제4조제1항의 사업 수행에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방자치법」 제9조에 따른 지방자치단체의 사무 중 어느 범위에 속하는지가 명확하지는 아니하나, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다. 

  다음으로, 이 사안과 같이 고양시조례안 제4조제1항의 봉사단체가 추진하는 사업에 대해 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지 살펴보겠습니다.

  첫째, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 「비영리민간단체 지원법」에 의한 사업비를 지원할 수 있다고 규정하고 있으나, 일반적으로 행정적 지원은 규제 개선, 행정절차 간소화, 정보 공유 등 재정적 지원과는 별개의 성격이라고 볼 것이므로 고양시 조례안에 따른 봉사단체에 대한 경비 지원은 이에 해당하지 않는 것으로 보이고, 「교통안전법」 제9조제1항의 재정 및 금융조치 및 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 제4조의 국가 및 지방자치단체의 책무규정만으로는 위의 봉사단체에 보조금을 지원하는 ‘법률의 규정이 있는 경우’라고 할 수는 없을 것으로 보입니다. 

  또한, 위의 봉사단체가 추진하는 각종 범죄 예방 및 질서유지를 위한 사업과 범죄예방 및 치안활동 교육 사업 등 고양시조례안 제4조제1항의 사업을 수행하는 경우 필요한 보조금 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보이므로(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조), 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려운 것으로 보입니다.

  아울러, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에서 행정자치부장관 또는 시·도지사는 제4조제1항에 따라 등록된 비영리 민간단체에 대하여 다른 법률에 의하여 보조금을 교부하는 사업 외의 사업으로서 공익활동을 추진하기 위한 사업에 대하여 소요경비를 지원할 수 있도록 함에 따라, 비영리 민간단체에 재정적인 지원을 할 수 있는 주체는 행정자치부장관 및 시·도지사이고, 지원대상은 ‘등록된 비영리 민간단체’라고 할 것입니다. 따라서, 고양시장이 고양시조례안 제4조제1항의 사업 수행에 필요한 보조금 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
 
  둘째, 고양시에서 각종 범죄 예방 및 질서유지를 위한 사업과 범죄예방 및 치안활동 교육 사업 등을 수행하는 단체에 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).

  또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 각종 범죄 예방 및 질서유지를 위한 사업과 범죄예방 및 치안활동 교육 사업 등을 수행하는 단체에 보조금을 지원할 수 있도록 조례로 규정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례에 규정할 수 있을 것입니다.

  다만, 비영리민간단체를 지원하는 내용의 조례를 제정하는 것은 경기도에서 「비영리민간단체지원법」에 따라 지원하는 보조금과 중복 지원이 될 수 있으므로, 비영리민간단체에 보조금을 지원할 수 있도록 조례를 입안하는 것에 대해서는 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다

  나. 질의 나에 대하여

  고양시조례안은 주민이 자율적으로 조직하여 범죄 없는 편안한 생활과 아동·청소년 선도활동, 교통안전 및 질서유지 활동 등 지역 안전 활동을 수행하고 있는 고양시 소재 치안활동 봉사단체가 보람과 긍지를 가지고 지역사회 발전에 기여할 수 있도록 지원하는데 그 목적이 있는 것으로 보입니다.

  그런데, 고양시조례안 제2조제1호에서처럼 “비영리 목적의 단체로서 어머니폴리스, 학부모폴리스, 녹색어머니회, 모범운전자회 등을 말한다”고 특정한 단체를 명시하는 것은 “등”이 있어 앞에서 열거되지 아니한 단체도 포함될 수 있으므로 문제가 없다고 주장할 수 있으나, 앞에서 열거하고 있는 단체와 유사한 치안활동 봉사를 시행하는 단체가 어느 정도 활동하고 있는지를 알 수 없는 상태에서 그 일부 단체를 명시하여 일반적으로 적용되어야 할 법규범을 특정한 대상 위주로 적용하게 하는 것처럼 보일 수 있으므로 평등원칙에 위배될 소지가 있고, 이는 일반적·추상적인 규율이라고 하는 법규로서의 성격에도 맞지 않는다고 할 것입니다.

  따라서, 어머니폴리스, 학부모폴리스, 녹색어머니회, 모범운전자회 등과 같이 조례에 특정단체를 명시하는 것은 고양시조례안의 제정 목적 등에 비추어 볼 때 바람직하지 않은 것으로 보입니다.