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1. 질의요지
가. 누구든지 전통상업보존구역에서는 6천제곱미터 이상의 대규모점포등을 개설할 수 없으며, 대규모점포를 경영하는 자(「유통산업발전법」 별표 제6호에 따른 ‘그 밖의 대규모점포’를 경영하는 자는 제외한다)가 전통상업보존구역에서 6천제곱미터 미만의 대규모점포등을 개설하려는 경우에는 전통시장상인회의 동의를 받도록 규정하는 것이 「유통산업발전법」에 위배되는 것인지?

  나. 전통상업보존구역 내 주거지역ㆍ녹지지역 내에서 대규모점포등을 개설 또는 변경 등록을 하고자 하는 경우에는 유통업상생발전협의회의 심의를 받도록 규정할 경우 「유통산업발전법」에 위배되는 것인지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「유통산업발전법」 제8조제1항에서는 대규모점포를 개설하거나 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하려는 자는 특별자치시장·시장·군수·구청장에게 등록하도록 하면서, 제3항에서는 특별자치시장·시장·군수·구청장은 제1항에 따라 개설등록을 하려는 대규모점포 및 준대규모점포(이하 “대규모점포등”이라 함)의 위치가 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 하고 있고, 제4항에서는 제3항에 따른 등록 제한 및 조건에 관한 세부 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.

  이에 따라 「광주광역시 서구 대규모점포등의 등록 및 조정 조례안」(이하 “광주광역시 서구 조례안”이라 함) 제16조제1항에서는 누구든지 전통상업보존구역에서는 6천제곱미터 이상의 대규모점포등을 개설할 수 없으며, 대규모점포를 경영하는 자(「유통산업발전법」 별표 제6호에 따른 ‘그 밖의 대규모점포’를 경영하는 자는 제외한다)가 전통상업보존구역에서 6천제곱미터 미만의 대규모점포등을 개설하려는 경우에는 전통시장상인회의 동의를 받도록 규정하려고 하는데, 이렇게 규정하는 것이 「유통산업발전법」에 위배되지 않고 가능한지에 대하여 질의한 것으로 보입니다.

  먼저, 「유통산업발전법」 제8조제3항에서 특별자치시장·시장·군수·구청장이 개설등록을 하려는 대규모점포등의 위치가 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 규정한 취지는 대규모점포등의 지역상권 진출로 피해를 입고 있는 기존 시장상인 등 소상공인의 보호와 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 전통상업보존구역에서의 대규모점포등의 개설등록을 제한할 것인지 아니면 조건을 붙여 허가할 것인지에 관하여 특별자치시장·시장·군수·구청장이 판단하여 결정하도록 재량을 부여한 것으로 볼 수 있습니다(법제처 의견제시 13-0332 참조). 

  그리고 「유통산업발전법」이 특별자치시장·시장·군수·구청장에게 대규모점포등의 전통상업보존구역 내에서의 개설등록 제한 등에 관하여 재량권을 부여하고 있는 취지는 그러한 조치가 지역상권이나 소상공인들의 보호를 목적으로 하는 것이긴 하나 다른 한편으로 보면 대규모점포등을 운영하고 있는 자들에게 헌법상 보장된 영업의 자유 등을 침해할 소지가 있으므로 특별자치시장·시장·군수·구청장으로 하여금 이를 정당화할 수 있는 공익상의 필요와의 충분한 형량을 통해 개설등록 제한 등의 조치를 시행하도록 하는 데 있다고 할 것입니다(법제처 의견제시 13-0332 참조).  

  한편, 「유통산업발전법」 제2조제3호에서는 ‘대규모점포’를 정의하면서 그 요건 중 하나로서 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상일 것을 요구하고 있습니다. 그렇다면, 광주광역시 서구 조례안 제16조제1항에 따라 전통상업보존구역에서 개설 등록을 제한하고 있는 6천제곱미터 이상의 대규모점포는 대규모점포의 다른 요건을 모두 충족하는 한, 매장면적의 합계가 3천제곱미터 이상으로서 「유통산업발전법」 제2조제3호에서 말하는 ‘대규모점포’의 정의에 포함된다고 할 것입니다. 반면 「유통산업발전법」 제2조제4호에 따른 ‘준대규모점포’는 매장면적과 관계가 없습니다.

  앞서 살펴본 바와 같이 「유통산업발전법」 제8조제3항의 취지는 전통상업보존구역에서의 대규모점포등의 개설등록을 제한할 것인지 아니면 조건을 붙여 허가할 것인지에 관하여 특별자치시장·시장·군수·구청장이 판단하여 결정하도록 재량을 부여한 것이기 때문에, 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 ‘대규모점포’ 또는 같은 조 제4호에 따른 ‘준대규모점포’에 해당한다 할지라도 전통상업보존구역에서 일률적으로 개설등록을 제한하거나 허용하는 것이 아니라, 규모나 위치 등에 따라 차등을 두어 개설등록을 제한하거나 조건을 붙여 허가하는 것이 가능하다 할 것입니다. 

  결론적으로, 광주광역시 서구 조례안 제16조제1항에서 누구든지 전통상업보존구역에서는 6천제곱미터 이상의 대규모점포등을 개설할 수 없으며, 대규모점포를 경영하는 자(「유통산업발전법」 별표 제6호에 따른 ‘그 밖의 대규모점포’를 경영하는 자는 제외한다)가 전통상업보존구역에서 6천제곱미터 미만의 대규모점포등을 개설하려는 경우에는 전통시장상인회의 동의를 받도록 하는 것은 개정 내용의 정책적 타당성 여부는 별론으로 하고, 구청장에게 부여된 전통상업보존구역에서의 대규모점포등의 개설등록에 대한 재량권의 행사에 관한 사항으로서 「유통산업발전법」 제8조제4항에서 조례로 위임하고 있는 범위에 해당된다고 보이므로, 「유통산업발전법」에 위배되지 않는 것으로 보입니다.


 나. 질의 나에 대하여

  「유통산업발전법」 제7조의5제1항에서는 대규모점포등과 지역중소유통기업의 균형발전을 협의하기 위하여 특별자치시장·시장·군수·구청장 소속으로 유통업상생발전협의회(이하 “협의회”라 함)를 두도록 하고, 같은 조 제2항에서는 협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 부령으로 정하도록 한 후, 같은 법 시행규칙 제4조의3제5항에서는 협의회가 대ㆍ중소유통기업 간의 상생협력촉진 등에 관한 사항에 대하여 특별자치시장·시장·군수·구청장에게 의견을 제시할 수 있도록 하고 있습니다.

  한편, 「유통산업발전법」 제8조제1항에서는 대규모점포를 개설하거나 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하려는 자는 특별자치시장·시장·군수·구청장에게 등록하도록 하면서, 제3항에서는 특별자치시장·시장·군수·구청장은 제1항에 따라 개설등록 또는 변경등록을 하려는 대규모점포등의 위치가 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 하고 있고, 제4항에서는 제3항에 따른 등록 제한 및 조건에 관한 세부 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.

  이에 따라 광주광역시 서구 조례안 제16조제5항에서는 전통상업보존구역 내 주거지역ㆍ녹지지역 내에서 대규모점포등을 개설등록 또는 변경등록을 하고자 하는 경우에는 협의회의 심의를 받도록 규정하려고 하는데, 이렇게 규정하는 것이 「유통산업발전법」에 위배되지 않고 가능한지에 대하여 질의한 것으로 보입니다.

  이와 관련하여 「유통산업발전법」에서는 제7조의5에서 협의회 설치 근거를 두고, 같은 법 제8조에서 대규모점포등의 등록 절차를 규정하면서도 대규모점포등의 등록 시 협의회 심의를 거쳐야 한다는 절차를 규정하고 있지 않습니다. 

  이와는 대조적으로, 같은 법 제5조제1항 및 제6조제1항에서는 산업통상부장관이 유통산업발전기본계획을 세우거나 유통산업발전시행계획을 세울 때 ‘관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐야 한다’는 절차를 명시하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 시ㆍ도지사가 지역별 시행계획을 세우고 시행할 때 ‘미리 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 들어야 한다’는 절차를 명시하고 있습니다. 이와 같이 행정기관이 특정 행위를 함에 있어서 협의를 거쳐야 한다든가, 심의를 거쳐야 한다든다, 의견을 들어야 한다는 식으로 반드시 거쳐야 할 절차가 있는 경우에는 그 절차가 법에 직접 규정되어 있거나 최소한 절차에 관한 사항을 하위법령으로 위임한 경우에만 하위법령에서 절차에 관한 사항을 정할 수 있다 할 것입니다. 

  그러나 앞서 살펴본 바와 같이 「유통산업발전법」에서는 제7조의5에서 협의회 설치 근거를 두고, 같은 법 제8조에서 대규모점포등의 등록 절차를 규정하면서도, 전통상업보존구역 내 주거지역ㆍ녹지지역 내에서 대규모점포등의 등록 시에 제7조의5에 따른 협의회의 심의를 거쳐야 한다는 사항을 규정한 바가 없을 뿐만 아니라, 등록 절차에 관하여 필요한 사항을 조례로 정하도록 위임한 바도 없습니다. 

  단지 「유통산업발전법」 제7조의5제2항에서 협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 부령으로 정하도록 한 후, 같은 법 시행규칙 제4조의3제5항에서 협의회가 대ㆍ중소유통기업 간의 상생협력촉진 등에 관한 사항에 대하여 특별자치시장·시장·군수·구청장에게 의견을 제시할 수 있도록 하고 있을 뿐입니다. 

  이와 관련하여 「유통산업발전법 시행규칙」 제4조의3제5항에 따라 협의회가 의견을 제시할 수 있는 대상에 ‘대규모점포등의 등록’과 관련된 사항이 명시되어 있지 아니하여 ‘대규모점포등의 등록’에 관한 사항이 의견을 제시할 수 있는 대상에 포함되는지에 대한 논란의 여지가 있을 수 있으나, 설령 「유통산업발전법 시행규칙」 제4조의3제5항제4호에 따라 ‘대규모점포등의 등록’에 관하여 협의회가 의견을 제시할 수 있다고 볼지라도, 이는 ‘의견을 제시할 수 있다’는 규정에 불과하므로 ‘협의회의 심의를 거쳐야 한다’는 것과는 전혀 별개의 내용이라 할 것입니다. 

  그럼에도 광주광역시 서구 조례안 제16조제5항에서 전통상업보존구역 내 주거지역ㆍ녹지지역 내에서 대규모점포등의 등록 시 협의회 심의를 의무적으로 거치도록 하는 것은 상위법령에 근거 없이 행정청의 등록 절차를 추가하는 것이 된다 할 것입니다.

  결론적으로, 전통상업보존구역 내 주거지역ㆍ녹지지역 내에서 대규모점포등을 개설등록 또는 변경등록을 하려는 경우 협의회의 심의를 받도록 규정하는 것은 상위법령에 근거 없이 행정청의 등록 절차를 추가하는 것이 되어 「유통산업발전법」에 위배되는 것으로 보입니다.