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1. 질의요지
감염병, 재난 등 비상사태를 대비하기 위해 건물을 폐쇄하는 경우, 해당 건물에서 영업 중이던 소상공인 임차인을 지원하는 조례를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
먼저 조례안의 내용을 살펴보면, 「경기도 공익을 위한 건물폐쇄로 손해를 입은 소상공인 임차인 지원에 관한 조례안」(이하 “경기도조례안”이라 함)은 감염병, 재난 등 비상사태를 대비하기 위한 공익을 위하여 건물이 폐쇄된 경우 그 건물에서 영업을 하고 있는 소상공인 임차인의 피해를 지원하는 것을 목적(제1조)으로 하는 조례안으로서, 경기도조례안 제6조제1항에서는 도지사는 실태조사 및 지원계획에 따라 지원 대상이 되는 소상공인 임차인에게 예산의 범위에서 긴급생계자금 등 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  다음으로 관련 법령의 내용을 살펴보면, 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 함) 제3조제1호에서는 “재난”이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서, 자연재난(태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해)과 사회재난(화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지ㆍ통신ㆍ교통ㆍ금융ㆍ의료ㆍ수도 등 국가기반체계의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 “감염병예방법”이라 함)에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산 등으로 인한 피해)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제66조제3항에서는 국가와 지방자치단체는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계 안정을 위하여 세입자 보조 등 생계안정 지원(제5호) 등의 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조제4항에서는 제3항에 따른 지원기준을 대통령령 등으로 정하도록 규정하고 있습니다.  

  또한, 감염병예방법 제3조에서는 감염병의 예방 및 관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 따른다고 규정하고 있고, 감염병의 예방 및 관리에 필요한 경비에 관한 사항을 규정하고 있는 제10장에서는 경기도조례안과 같은 세입자 보조에 관한 사항은 없는 것으로 보이는데, 이 사안은 감염병, 재난 등 비상사태를 대비하기 위하여 건물을 폐쇄한 경우 그 건물에서 영업을 하고 있는 소상공인 임차인에게 추가적인 긴급생계자금 등을 지원하는 내용을 조례로 정할 수 있는지를 질의하고 있는 것으로 보입니다.

  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 조례 제정이 되는 그 사무는 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 등 참조), ‘법령의 범위 안에서’는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’를 의미(대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조)합니다. 따라서 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 자치사무나 단체위임사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.

  따라서, 우선 경기도조례안 제6조의 지원사무가 지방자치단체의 자치사무에 해당하는지에 대해 검토해보겠습니다. 「재난 및 안전관리 기본법」 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 하여 재난 예방 및 피해 복구의 주체로 지방자치단체를 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항, 제61조 및 제66조제3항에서는 재난대비능력 보강을 위한 재정상의 조치, 특별재난지역에 대한 재정지원 및 피해시설의 복구비 지원 등의 주체에 지방자치단체를 포함하여 지방자치단체가 재난에 대한 경비부담의 한 주체임을 밝히고 있습니다. 

  그리고 감염병예방법 제4조제2항에서도 국가 및 지방자치단체는 감염병의 예방 및 관리를 위하여 감염병의 예방 및 방역대책 등의 사업을 수행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조, 제6조 등에서도 지방자치단체의 장을 행정명령 및 정보공개의 주체로 규정하고 있으며, 같은 법 제64조, 제65조 등에서는 감염병 예방 및 관리에 따른 경비의 부담주체로 지방자치단체를 규정하고 있습니다. 이상을 종합해 볼 때 경기도조례안 제6조의 지원사무는 국가사무를 지방자치단체의 장에게 위임한 사무라기보다는 지방자치단체의 조례로 정할 수 있는 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다. 

  다음으로, 경기도조례안 제6조의 지원에 관한 규정이 법령에 위반되지 않는 범위 내인지 여부를 검토해보겠습니다. 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례를 정할 수 있을 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결례 참조). 

  그렇다면, 재난안전법과 경기도조례안은 전염병 등 각종 재난을 예방하고 그에 따라 생계에 곤란을 겪은 세입자에게 지원하려는 목적은 동일한 것으로 보이나, 재난안전법의 취지가 재난지역에 대해 지원을 할 경우 전국적으로 동일한 수준의 지원만 하라는 것은 아닐 것이므로, 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞게 재난으로 피해를 입은 주민의 생계 안정을 위하여 지원의 방법을 추가로 정하는 것을 허용하고 있는 것으로 해석할 수 있습니다. 

  따라서, 재난안전법 상의 재난지역에 대한 지원과는 별도로 경기도조례안에서 지원 대상이 되는 소상공인 임차인에게 예산의 범위에서 긴급생계자금 등 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하는 것은 재난안전법에 위배되는 것으로 보이지는 않습니다.

  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우’(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등과 공공기관에 지출하는 경우를 예외적인 지출사유로 규정하고 있는데, 재난안전법 제66조제3항제5호에서는 세입자 보조 등 생계안정 지원에 관한 사항을 규정하고 있으나, 같은 조 제4항에서 이에 따른 지원기준을
한정적으로 규정하고 있는바 이와 달리 지원에 관한 사항을 규정하고 있는 경기도조례안은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는 경우라고 보기 어렵습니다. 

  또한, 경기도조례안에 따른 세입자 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 검토해 보면, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다. 

  따라서, 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 경기도조례안 제6조의 내용이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.

  참고로, 조례를 제정할 수 있다고 하더라도 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외의 부분 단서에서는 “다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.”고 규정하고 있는데, 경기도조례안 제6조제2항에서는 구체적인 지원대상과 범위는 규칙으로 정한다고 하여, 지원근거만을 조례에서 규정하고 그 밖의 사항을 조례의 하위법규인 규칙으로 포괄적으로 위임하려는 것으로 보이는바, 포괄위임금지의 원칙에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다. 따라서, 경기도조례안에서 지원대상과 범위에 관한 사항을 직접 규정하거나 구체적인 기준이나 범위를 정한 후 규칙 등 하위규정으로 재위임하여야 할 것으로 보입니다.