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1. 질의요지
「소금산업 진흥법」 제2조제14호가목에 따른 염전에서의 소금제조업자에게 근로계약을 체결한 염전종사자를 의무적으로 도지사에게 등록하도록 하고 장애인 염전종사자에 대하여 「산업안전보건법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제99조에 따라 실시하는 일반건강진단을 연 1회 반드시 실시하고 그 치료비용을 부담하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
이 사안은 전라남도에서 「소금산업 진흥법」 제2조제14호가목에 따른 염전에서의 소금제조업자에게 근로계약을 체결한 염전종사자를 의무적으로 도지사에게 등록하도록 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조를 위반하는 것인지에 대한 질의와, 「산업안전보건법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제99조에 따라 사업주는 사무직에 종사하는 근로자가 아닌 그 밖의 근로자에 대해서 일반건강진단을 1년에 1회 이상 실시하도록 규정되어 있음에도 조례에서 소금제조업자에게 장애인 염전종사자에 대하여 일반건강진단을 연 1회 반드시 실시한다는 같은 내용을 재차 명시하는 것이 바람직한지와, 그 치료비용을 소금제조업자에게 부담하도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조를 위반하는 것인지에 대한 질의로 보입니다. 

   먼저, 염전에서의 소금제조업자에게 근로계약을 체결한 염전종사자를 의무적으로 도지사에게 등록하도록 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조를 위반하는 것인지 살펴보면, 이는 소금제조업자에 대한 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것으로 보여 조례로 이와 같은 사항을 정하려면 법률의 위임이 있어야 하는지를 살펴보아야 할 것입니다.  

   「소금산업 진흥법」을 살펴보면, 제2조제14호가목에서 “소금제조업자”는 염전에서의 천일염이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 소금의 생산·제조를 업으로 하는 자라고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 소금산업의 건전한 발전과 경쟁력 강화 및 소금의 품질향상에 필요한 시책을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제23조제1항에서는 염전에서의 천일염이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 소금의 생산·제조를 업으로 하는 자는 소금제조업 등의 허가를 위하여 시·도지사의 허가를 받아야 한다고 각각 규정하고 있습니다.

   「소금산업 진흥법 시행령」 제15조제2항제1호에서는 시·도지사는 법 제58조제1항에 따라 법 제23조에 따른 소금제조업 등의 허가의 권한을 시장·군수 또는 자치구의 구청장에게 위임한다고 규정하고 있습니다. 

   앞서 살펴본 바와 같이 「소금산업 진흥법」 제3조제1항은 지방자치단체는 소금산업의 발전을 위한 필요한 시책을 수립·시행하여야 한다는 책무 규정이고, 같은 법 제23조제1항은 소금제조업 등의 허가권한을 시·도지사에게 부여한 규정일 뿐, 소금제조업자에게 근로계약을 체결한 염전종사자를 의무적으로 도지사에게 등록하도록 조례에 정하는 근거 규정으로 볼 수 없고, 조례에 위임하는 규정도 없습니다. 

   또한, 「지방자치법」 제22조 단서에 따르면, 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조)고 할 것입니다.

    따라서, 전라남도 조례에 염전에서의 소금제조업자에게 근로계약을 체결한 염전종사자를 의무적으로 도지사에게 등록하도록 규정하는 것은 법률에 근거 없이 소금제조업자에게 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것으로 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있는 것으로 보여 조례로 정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.

   다음으로, 「산업안전보건법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제99조에 따라 사업주는 사무직에 종사하는 근로자가 아닌 그 밖의 근로자에 대해서 일반건강진단을 1년에 1회 이상 실시하도록 규정되어 있음에도 불구하고 장애인 염전종사자에 대하여 법령에서 이미 규정하고 있는 같은 내용을 조례에 재차 명시하는 것이 바람직한지에 대해 살펴보아야 할 것입니다. 

   「산업안전보건법」을 살펴보면, 제43조제1항에서는 사업주는 근로자의 건강을 보호·유지하기 위하여 고용노동부장관이 지정하는 기관 또는 「국민건강보험법」에 따른 건강검진을 하는 기관에서 근로자에 대한 건강진단을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제8항에서는 제1항에 따른 건강진단의 종류·시기·주기·항목·비용 및 건강진단기관의 지정·관리, 그 밖에 건강진단에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다고 각각 규정하고 있습니다.

   「산업안전보건법 시행규칙」 제99조에서는 사업주는 상시 사용하는 근로자 중 사무직에 종사하는 근로자(공장 또는 공사현장과 같은 구역에 있지 아니한 사무실에서 서무·인사·경리·판매·설계 등의 사무업무에 종사하는 근로자를 말하며, 판매업무 등에 직접 종사하는 근로자는 제외한다)에 대해서는 2년에 1회 이상, 그 밖의 근로자에 대해서는 1년에 1회 이상 일반건강진단을 실시하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

   앞서 살펴본 바와 같이 「산업안전보건법」 제43조제1항에 사업주는 근로자의 건강을 보호·유지하기 위하여 근로자에 대한 건강진단을 하여야 한다는 규정이 있고, 같은 법 시행규칙 제99조에서 사업주는 상시 사용하는 근로자 중 사무직에 종사하는 근로자에 대해서는 2년에 1회 이상, 그 밖의 근로자에 대해서는 1년에 1회 이상 일반건강진단을 실시하여야 한다고 이미 법령에 규정되어 있습니다. 

   또한, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러, 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2012. 6. 29. 회신 의견12-0179 참조). 

   따라서, 전라남도 조례에 염전에서의 소금제조업자에게 장애인 염전종사자에 대하여 「산업안전보건법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제99조에 따라 실시하는 일반건강진단을 연 1회 반드시 실시하도록 규정하는 것은 법령의 내용을 단순히 확인하고 재기재하여 규정하는 것으로 입법경제적 측면에서 바람직하지 않아 보입니다. 

   마지막으로, 「산업안전보건법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제99조에 따라 장애인 염전종사자에 대하여 일반건강진단을 실시하고 그 치료비용을 소금제조업자에게 부담하도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것이 「지방자치법」 제22조를 위반하는 것인지 살펴보면, 이는 소금제조업자에 대한 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것으로 보여 조례로 이와 같은 사항을 정하려면 법률의 위임이 있어야 하는지를 살펴보아야 할 것입니다.  

   관련 법령을 살펴보면, 「산업안전보건법」과 「소금산업 진흥법」에서 장애인 염전종사자에 대하여 「산업안전보건법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제99조에 따라 실시하는 일반건강진단에 따른 그 치료비용을 소금제조업자에게 부담하도록 법률에서 조례에 정하도록 하는 근거 규정이 없고, 조례에 위임하는 규정도 없습니다.

   그리고, 「지방자치법」 제22조 단서에 따르면, 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조)고 할 것입니다.

   따라서, 「산업안전보건법」 제43조 및 같은 법 시행규칙 제99조에 따라 장애인 염전종사자에 대하여 실시하는 일반건강진단에 따른 그 치료비용을 소금제조업자에게 의무적으로 부담하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 법률의 근거 없이 소금제조업자에게 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것으로 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있는 것으로 보여 조례로 정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.