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1. 질의요지
참전유공자만을 참전명예수당 지급대상으로 규정하고 있는 현행 조례를 개정하여 전몰군경 유족에게도 유족명예수당을 지급할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「국가유공자 등의 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “국가유공자법”이라 한다) 제4조제1항제3호에서는 전몰군경(戰歿軍警)이란 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람을 포함한다)이라고 규정하고 있고, 같은 법 제11조부터 제17조까지를 살펴보면 전몰군경의 유족에게는 보상금(補償金), 수당(생활조정수당, 부양가족수당, 6ㆍ25전몰군경자녀수당 등) 및 사망일시금(死亡一時金)이 지급될 수 있을 것으로 보이는데, 「울산광역시 중구 참전유공자 등 지원 조례안」(이하 “지원조례안”이라 함) 제2조제2호에서는 전몰군경 유족이란 국가유공자법 제4조제1항제3호에 해당하는 사람 중 6ㆍ25전쟁이나 월남전쟁에서 순직한 군경의 유족으로 국가보훈처에 등록된 사람이라고 규정하면서, 지금까지 참전유공자에게 지급하던 참전명예수당에 추가로 전몰군경 유족에게 지급하는 유족명예수당에 관한 사항을 규정하려는 것으로 보입니다.

  앞에서 살펴본 바와 같이, 국가유공자법에 따라 국가에서는 전몰군경의 유족에게 생활조정수당 등의 수당을 지급하고 있는바 먼저, 지방자치단체에서 조례를 제정하여 추가적인 유족명예수당을 지급하려는 경우, 이러한 조례가 국가유공자법의 범위를 벗어난 것은 아닌지에 관한 검토가 필요합니다. 

  조례는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 규정하는 것이 가능하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조), 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례를 정할 수 있을 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결례 참조). 

  지원조례안에서 규정하고 있는 전몰군경의 정의가 국가유공자법과 상이한 측면이 있어서 지원대상이 동일하다고 확정할 수는 없을 것으로 보이고, 지원조례안의 유족명예수당은 국가유공자법 및 같은 법 시행령에서 규정하고 있는 생활조정수당, 부양가족수당, 6ㆍ25전몰군경자녀수당 등과 명칭이 상이한 측면이 있으나, 국가유공자법과 지원조례안에서 전몰군경의 유족을 지원함으로써 달성하려는 목적이 다르다고 할 수는 없을 것으로 보이는바, 이 사안은 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하고 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할 수 있습니다. 

  다만 그렇더라도, 국가유공자의 예우 및 지원을 위한 국가의 책임을 규정한 국가유공자법의 취지가 국가유공자와 그 유족에 대해 전국적으로 동일한 예우와 지원만 하려는 것은 아닐 것이므로, 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞게 국가유공자와 그 유족에 대한 지원의 방법을 추가로 정하는 것을 허용하고 있는 것으로 해석할 수 있습니다.

  따라서, 국가유공자법 상의 전몰군경 유족에 대한 지원과는 별도로 지원조례안에서 전몰군경 유족에게 유족명예수당을 지원하도록 한 내용이 상위법인 국가유공자법에 위배되는 것으로 보이지는 않습니다. 

  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우’(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등과 공공기관에 지출하는 경우를 예외적인 지출사유로 규정하고 있는데, 국가유공자법에서는 국가유공자 및 그 유가족에 대한 국가의 지원사항만을 규정하고 있는 것으로 보이는바 지원조례안은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는 경우라고 보기 어렵습니다. 

  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 검토해 보면, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87, 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다. 

  따라서, 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 전몰군경 유족에게 유족명예수당을 지급할 수 있도록 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 조례를 개정할 수 있을 것으로 보입니다. 이와 관련하여, 개정 조례의 타당성에 대한 검토 또한 필요할 것인데, 일반적 주민 복지 관점에서 전몰군경 유족들이 일반 주민이나 그 밖의 국가유공자 및 그 유족들에 비해 특별한 우대를 받아야 할 필요성이 있는지, 전몰군경 유족은 이미 국가유공자법에 따라 보상금, 수당 및 사망일시금 등의 보훈급여금(報勳給與金)을 지급받을 수 있는데 이에 더하여 지방자치단체에서 수당을 중복지급 하는 것이 합리적 근거 없이 과도한 이익을 주는 것은 아닌지, 지원조례안에서 규정하고 있는 전몰군경 유족이 국가유공자법에서 규정하고 있는 전몰군경 유족보다 더 좁은 범위인데 지원대상을 이렇게 규정하는 것이 형평성의 관점에서 타당한 이유가 있는 것인지 등 「지방재정법」상 재정지출과 관련하여 조례 내용의 타당성에 대한 엄격한 검토가 필요할 것으로 보입니다(법제처 2012. 11. 6. 회신 의견12-0351 참조).