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1. 질의요지
가. 북한이탈주민과 이북5도 출신 주민들에 대한 지원을 통합하여 하나의 조례에서 규정하는 것이 가능한지 

   나. 만약 불가능하다면 「북한 이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」 제2조제1호에서 정의하고 있는 “북한이탈주민”의 범위를 1950년 한국전쟁 전후로 북한을 이탈하여 정착하고 있는 주민(이북5도 출신 주민)들까지로 볼 수 있는지 여부

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미합니다(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조). 

  그런데, 해당 조례를 규정함에 있어서는 법령의 체계상 반드시 하나의 상위 개별 법령이나 규정 대상에 대하여 그에 상응하는 하나의 개별 조례를 갖도록 규정하여야만 하는 것은 아닌바, 하나의 상위법령에서 위임한 것이 아닌 복수의 규정 대상에 대하여 하나의 조례에서 함께 규율하는 것이 불가능한 것은 아니라고 할 것입니다. 다만, 규정하려는 대상이 복수인 경우에는 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계, 대상 제도의 상호연계성 등을 고려하여 하나의 상위법령에 상응하는 개별 조례를 만드는 것이 바람직할 수도 있습니다. 

  즉, 법령에서 위임한 형식이나 내용에 위배되지 않는다면 단일조례인지 복수조례인지 여부 등 조례 제정의 형식은 여러 가지 사정을 고려하여 판단할 사항이지 일의적으로 정해진 것은 아니라고 할 것인바, 조례 제정의 형식을 판단할 때 고려할 수 있는 사항은 마련하려는 내용에 부합하는 조례의 체계, 사무의 성격, 조례 제정의 근거가 되는 법률이 개별법인지 「지방자치법」 제22조의 일반규정에 의한 것인지 여부, 조례 제정 대상 제도들 간의 상호 유사성 및 여러 법률이나 대상과 관련된 내용을 하나의 조례에 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도와 입법경제성·이용편의성의 비교 등이라고 할 것인바, 이와 같은 사항을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다. 

  이 사안은 밀양시에 거주하는 ‘북한이탈주민들’과 ‘이북5도 출신 주민들’이라는 각기 다른 대상을 지원하는 내용을 두 개의 조례에서 정하지 않고 하나의 조례(「밀양시 북한이탈주민 및 이북5도 출신 주민 지원에 관한 조례」)에서 정할 수 있는지에 관한 것으로 보이는바, 각각의 대상에 대한 지원사무가 밀양시의 자치사무로서 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례로 제정되는 경우라고 한다면, 앞에서 살펴본 바와 같이 이를 하나의 조례에서 통합하여 규정하는 것이 입법기술상 불가능한 것은 아니며, 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계 등을 고려하여 판단하면 될 것으로 보입니다.

나. 질의 나에 대하여 

  위에서 살펴보았듯이 북한이탈주민과 이북5도 출신 주민들에 대한 지원을 통합하여 하나의 조례에서 규정하는 것이 불가능한 것은 아닌 것으로 보이는바, 질의 나에 대해서는 검토할 실익이 없는 것으로 보입니다.