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1. 질의요지
「양구군 군장병 한가족화 운동 지원조례」에 지역 활동에 적극적으로 참여하고 기여한 경찰공무원을 지원하는 내용을 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「양구군 군장병 한가족화 운동 지원조례」(이하 “양구군 조례”라 한다)는 군장병의 사기앙양 및 제대군인의 정착지원을 통해 군장병 한가족화운동의 활성화와 민ㆍ군ㆍ관 협력을 위해 필요한 사항을 규정한 조례로서(제1조), 양구군 조례 제4조에서는 이 조례의 지원대상사업으로 군ㆍ관 협의체 운영 등의 신뢰증진 및 협조체제 강화사업(제1호), 모범 군장병 선진지 견학 등의 민ㆍ군ㆍ관 교류증대 사업(제2호) 등을 규정하고 있고, 제6조에서는 군수는 제4조 각 호의 사업을 추진하는 기관ㆍ단체ㆍ군부대 및 군장병에 대하여 예산의 범위에서 필요한 비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 제7조에서는 군수는 군정 발전과 군장병 한가족화운동 및 민ㆍ군ㆍ관 유대 강화에 기여한 공적이 있는 군장병을 발굴하여 포상할 수 있도록 하는 등 군장병 및 제대군인을 지원하는 내용을 규정하고 있습니다.

  이 사안은 양구군 조례에 따라 지원할 수 있는 대상에 지역 활동에 적극적으로 참여하고 기여한 양구군에 주소를 둔 「경찰공무원법」 제2조에 따른 국가경찰공무원(이하 “경찰공무원”이라 한다)을 추가할 수 있는지에 관한 질의로 보이는데, 지역 활동에 적극적으로 참여하고 기여한 경찰공무원에 대한 지원이 가능하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당해야 할 것입니다.

  먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있는데, 지역 활동에 적극적으로 참여하고 기여한 경찰공무원에 대하여 지원하는 것이 「지방자치법」 제9조에 따른 지방자치단체의 사무 중 어느 범위에 속하는지가 명확하지는 아니하나, 지역발전과 건전한 지역공동체 형성에 기여한 경찰공무원에 대한 지원사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다. 

  그렇다면, 이 사안과 같이 지역 활동에 적극적으로 참여하고 기여한 경찰공무원에 대하여 보조금을 지급하는 것이 개인 및 법인ㆍ단체에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항을 위반하는 것은 아닌지를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 법인ㆍ단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.

  따라서, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 지역 활동에 기여한 경찰공무원에 대한 보조금 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보이므로(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조), 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어려운 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 양구군에서 지역 활동에 기여한 경찰공무원에 대해 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 지역 활동에 기여한 경찰공무원에 대하여 보조금을 지급할 수 있도록 양구군 조례에 규정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례에 규정할 수 있을 것입니다. 

  다만, 양구군 조례에 경찰공무원을 추가하려는 취지는 지역 활동에 기여한 경찰공무원을 지원하기 위한 것인데, 양구군의 지역 활동에 기여한 경찰공무원이 아닌 다른 공무원과의 형평에 문제가 될 소지가 없는지, 양구군 조례에서 경찰공무원을 대상으로 지원하려는 사업이나 재정지원의 범위가 불명확한 것은 아닌지 등을 검토하여 결정할 필요가 있을 것으로 보입니다.