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1. 질의요지
지방자치단체에서 자매·우호도시 관계에 있는 외국지방자치단체가 지진·태풍·해일·폭우 등 자연재해로 많은 인명과 재산 피해를 당한 경우 의료지원반 등을 파견하거나 성금 또는 구호물품을 지원할 수 있도록 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
광양시의 국제화를 촉진하고 국제교류협력의 확대와 내실화로 국제 경쟁력을 강화하여 국제도시로 성장·발전하는데 필요한 사항을 규정하기 위한 「광양시 국제화 촉진 및 국제화교류협력에 관한 조례안」(이하 “광양시 조례안”이라 한다) 제9조에서 시장은 자매·우호도시가 지진·태풍·해일·폭우 등 자연 재해로 많은 인명과 재산 피해를 당한 경우 의료지원반 등을 파견하거나 성금 또는 구호물품을 지원할 수 있다고 조례로 규정하는 것이 가능한지를 질의하신 것으로 보입니다.

  지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는 바, 이 사안과 같이 해외 자매·우호도시가 자연 재해로 피해를 당한 경우 의료지원반 등을 파견하거나 성금 또는 구호물품을 지원할 수 있도록 하는 것이 가능한지를 판단하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지를 검토해야 할 것입니다.

  먼저, 지방자치단체가 해외긴급구호를 위한 조례를 제정할 수 있는 자치사무인지를 살펴보면, 「지방자치법」 제39조제1항제10호에서 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항을 지방의회의 의결사항으로 정하고 있고, 같은 법 시행령 제37조에서 “교류협력”이란 외국 지방자치단체와 자매결연 체결이나 국제행사의 유지·개최 등을 말한다고 하고 있는바, 지방자치단체에서 교류협력의 일환으로 자매·우호도시가 자연 재해로 많은 인명과 재산 피해를 당한 경우 의료지원반 등을 파견하거나 성금 또는 구호물품을 지원하려는 사항이 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다.

  또한, 「국제개발협력기본법」 제2조제1호에서 “국제개발협력”이란 국가·지방자치단체 또는 공공기관이 개발도상국의 발전과 복지증진을 위하여 협력대상국에 직접 또는 간접적으로 제공하는 무상 또는 유상의 개발협력(이하 “양자간 개발협력”이라 한다)과 국제기구를 통하여 제공하는 다자간 개발협력을 말한다고 하고 있고, 같은 조 제5호에서 양자간 개발협력 중 “무상협력”이란 협력대상국에 대하여 현금·현물·인력·기술협력 등의 형태로 제공하는 것으로서 긴급재난구호를 포함하며 상환의무가 없는 것을 말한다고 하고 있는바, 지방자치단체에서도 양자간 개발협력에 따른 무상협력을 제공할 수 있을 것으로 보입니다.

  그리고, 「해외긴급구호에 관한 법률 시행령」 제6조제1호에서도 행정자치부장관이 관장하여야 할 사항으로 “지방자치단체의 피해국 지원 관련 행정지도에 관한 사항”을 규정하고 있는바, “행정지도”의 구체적인 내용이 무엇인지는 별론으로 하더라도 지방자치단체에서도 해외재난이 발생한 경우 해외긴급구호를 할 수 있는 가능성을 열어 놓고 있는 것으로 보입니다.

  다음으로, 지방자치단체가 성금 또는 구호물품을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항을 위반하는 것인지를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 법인·단체에 대한 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.

  그러면, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 자매·우호도시가 자연 재해로 피해를 당한 경우 성금 또는 구호물품을 지원하는 것이 「지방자치법」 제39제1항제10호에 따라 교류협력의 일환으로 보아 자치사무라고 하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보입니다.

  한편, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’를 규정하고 있는데, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 자매·우호도시 관계에 있는 외국지방자치단체가 지진·태풍·해일·폭우 등 자연재해로 피해를 당한 경우 의료지원반 등을 파견하거나 성금 또는 구호물품을 지원할 수 있도록 지방자치단체의 조례로 규정하는 것을 관련 법령에서 금지하고 있는 것으로는 보이지 않으며,  「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다.