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1. 질의요지
가. 상위법령이 「남북교류협력에 관한 법률」, 「통일교육 지원법」, 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」인 3개의 상위법에 근거해 남북교류와 통일교육, 북한이탈주민 지원에 관한 내용을 모두 포함한 「전라북도 평화통일 기반조성 및 증진을 위한 조례」제정이 가능한지?

 나.「전라북도 평화통일 기반조성 및 증진을 위한 조례」를 제정한다면, 이 조례에 근거한 평화통일 관련 사업을 추진하기 위하여 별도의 조례인 「전라북도 남북교류협력에 관한 조례」에 의거 운용하고 있는 남북교류협력기금을 사용할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미합니다(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조).

  그런데, 해당 조례를 규정함에 있어서는 법령의 체계상 반드시 하나의 상위 개별 법령이나 규정 대상에 대하여 그에 상응하는 하나의 개별 조례를 갖도록 규정하여야만 하는 것은 아닌바, 복수의 상위법령에서 위임하거나 또는 복수의 상위법령에 관계된 사항을 하나의 조례에서 함께 규율하는 것이 불가능한 것은 아니라고 할 것입니다. 다만, 상위법령이나 규정하려는 대상이 복수인 경우에는 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계, 대상 제도의 상호연계성 등을 고려하여 하나의 상위법령에 상응하는 개별 조례를 만드는 것이 바람직할 수도 있습니다.

  즉, 법령에서 위임한 형식이나 내용에 위배되지 않는다면 단일조례인지 복수조례인지 여부 등 조례 제정의 형식은 여러 가지 사정을 고려하여 판단할 사항이지 일의적으로 정해진 것은 아니라고 할 것인바, 조례 제정의 형식을 판단할 때 고려할 수 있는 사항은 마련하려는 내용에 부합하는 조례의 체계, 사무의 성격, 조례 제정의 근거가 되는 법률이 개별법인지 「지방자치법」 제22조의 일반규정에 의한 것인지 여부, 조례 제정 대상 제도들 간의 상호 유사성 및 여러 법률이나 대상과 관련된 내용을 하나의 조례에 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도와 입법경제성ㆍ이용편의성의 비교 등이라고 할 것인바, 이와 같은 사항을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.

  결론적으로, 「남북교류협력에 관한 법률」, 「통일교육 지원법」, 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」에 근거해 남북교류와 통일교육, 북한이탈주민 지원에 관한 내용을 모두 포함한 「전라북도 평화통일 기반조성 및 증진을 위한 조례」를 제정하는 것이 입법기술상 불가능한 것은 아니며, 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계 등을 고려하여 판단하면 될 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여
  
  귀 기관에서는 「전라북도 평화통일 기반조성 및 증진을 위한 조례」가 제정되는 상황을 가정하여, 해당 조례를 제정한다면 그에 근거한 평화통일 관련 사업을 추진하기 위하여 별도의 조례인 「전라북도 남북교류협력에 관한 조례」에 의거 운용하고 있는 남북교류협력기금을 사용할 수 있는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.

  우리 처에서는 지방자치단체 자치법규안의 위법성 판단 및 자치법규 해석 지원을 위하여 2011년부터 자치법규 의견제시 제도를 시행하고 있으나, 자치법규 의견제시 요청대상인 자치법규안 위법여부나 현행 자치법규의 해석과는 무관한, 조례안이 제정된 상황을 가정한 해석에 대하여는 의견제시를 요청할 수 없어 부득이 의견을 드릴 수 없음을 양지하여 주시기 바랍니다.