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1. 질의요지
「영암군 문화예술진흥 조례안」에서 ‘전통문화’를 정의하고 전통문화예술 활동사업을 하는 법인·단체에 보조금을 지원할 수 있는지

2. 의견
아래의 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
우선, 「영암군 문화예술진흥 조례안」(이하 “영암군조례안”이라 함) 제1조에서는 이 조례는 「문화예술진흥법」 및 같은 법 시행령에 따라 영암군의 문화예술 진흥을 위한 사업과 활동을 권장하고 이를 적극 보호·육성하여 군민의 삶의 질 향상에 기여함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제2조제2호에서는 “전통문화”란 선조들로부터 전승되어온 고유한 문화로 가치 있고 계승할만한 문화유산 및 세시풍속을 말한다고 규정하고 있는데, 「문화예술진흥법」 및 같은 법 시행령에서는 “전통문화”에 대한 정의규정이 보이지 않는바, 영암군조례안에서 “전통문화”에 대한 정의규정을 두는 것이 가능한지에 대해 의문이 있는 것으로 보입니다.

  일반적으로 상위법령에서 사용된 용어에 대해 조례에서 해석규정을 두는 것은 법령의 의미가 축소되거나 확대될 수 있어 바람직하지 않다고 할 것인바(법제처 2013. 9. 17. 회신, 의견 13-0277 참조), 영암군조례안이 「문화예술진흥법」 및 같은 법 시행령의 위임사항을 규정하는 위임조례인지 여부를 먼저 검토할 필요가 있습니다.

  「문화예술진흥법」 제3조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 문화예술 진흥에 관한 시책(施策)을 강구하고, 국민의 문화예술 활동을 권장·보호·육성하며, 이에 필요한 재원을 적극 마련하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 지방자치단체의 일반적인 책무에 관한 사항인 것으로 보이고, 이 법 및 이 법 시행령에서 조례에서 규정하도록 위임하고 있는 사항도 보이지 않으므로, 영암군조례안은 자치조례로서, 상위법령의 위임을 받아 제정된 조례는 아닌 것으로 보입니다. 

  그렇다면, 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 영암군조례안에서 조례안에 사용되고 있는 용어의 뜻을 명확하게 정하기 위해 정의규정을 두는 것이 금지된다고 할 수는 없을 것입니다. 다만, 모든 법령에 정의 규정을 반드시 두어야 하는 것은 아니고, 사회통념상 일정한 의미가 있는 용어로서 정의 규정이 없이도 그 의미를 충분히 알 수 있는 용어인 경우 그 용어에 대해서는 따로 정의를 할 필요가 없으므로, 영암군조례안에서 규정하고 있는 “전통문화”가 사회통념상 사용하는 일반적인 의미의 “전통문화”인 경우라면 조례안에 별도의 정의규정을 둘 필요는 없을 것으로 보이고, 용어의 의미를 규정함으로써 법령해석상의 논란을 예방하고 법령의 집행 과정에서 발생할 수 있는 분쟁을 방지할 필요가 있다고 판단되는 경우라면 조례안에서 이에 관한 정의규정을 두는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
  덧붙여, 영암군조례안은 자치조례임에도 불구하고, 영암군조례안 제1조에서 “「문화예술진흥법」 및 같은 법 시행령에 따라”라고 규정하고 있어 위임조례로 볼 소지가 있는바, 해당 부분은 삭제하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

  다음으로, 「영암군 문화예술진흥 조례안」에서 전통문화예술 활동사업을 하는 법인·단체에 보조금을 지원할 수 있는지에 대해 검토해 보겠습니다.

  「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없도록 하고, 예외적으로 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 “법률에 규정이 있는 경우”(제1호)와 “보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”(제4호)에 개인 또는 단체에 대한 보조를 허용하고 있는 바, 전통문화예술 활동사업을 하는 법인·단체에 대한 보조금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지를 살펴보겠습니다.  

  앞에서 살펴본 바와 같이, 「문화예술진흥법」 제3조제1항은 문화 진흥에 관한 지방자치단체의 일반적인 책무를 확인하는 규정인 것으로 보이는데, 이러한 일반적인 책무 규정만으로 전통문화예술 활동사업을 하는 법인·단체에 대한 보조금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 볼 수는 없을 것으로 보입니다. 

  다음으로, 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조). 

  또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 영암군에서 전통문화예술 활동사업을 하는 법인·단체에 보조금을 지원할 수 있도록 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례를 제정할 수 있다고 볼 수 있을 것입니다.