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1. 질의요지
「양산시 이북5도민 지원에 관한 조례안」을 제정하여 이북5도민과 이북5도민 지원단체에 재정적 지원을 하는 것이 가능한지 여부

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「양산시 이북5도민 지원에 관한 조례안」(이하 “양산시조례안”이라 한다) 제3조에서 지원대상은 이북5도민 및 이북5도민 지원 단체로 한다고 규정하고, 같은 조례안 제4조에서 양산시장은 이북5도민이 실향민의 아픔을 치유하고, 화합과 애향정신으로 통일역량 결집을 할 수 있도록 망향의 아픔을 위로하는 제례 행사 지원(제1호), 애향심 고취와 화합을 위한 고향의 날 행사 지원(제2호), 그 밖에 이북5도민을 위해 시장이 필요하다고 인정하는 사업의 추진을 위한 경비(제3호)를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하려고 하는 바, 이북5도민과 이북5도민 지원단체에게 양산시장이 재정적 지원을 할 수 있도록 조례를 제정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.

  지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는 바, 이 사안과 같이 이북5도민과 이북5도민 지원단체에 보조금을 지급하는 것이 가능한지를 판단하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지를 검토해야 할 것입니다.
 
  먼저, 양산시 이북5도민과 이북5도민 지원단체에 보조금을 지원하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 소관사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다.

  다음으로, 조례로 정하려는 사무가 자치사무에 해당한다면 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 해당 사무를 조례로 정할 수 있는 바, 지방자치단체가 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 따라 “법률에 규정이 있는 경우”(제1호) 및 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다. 

  「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 법률의 규정이 있는 경우에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 양산시 이북5도민과 이북5도민 지원단체에 대한 지원이 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 지방자치단체의 사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).

  또한, 「이북5도에 관한 특별조치법」제4조제5호에서 이북5도는 해당 관할지구가 수복될 때까지 주무부장관의 지휘에 따라 월남 이북5도민 관련 단체의 지도 및 지원 사무를 관장한다고 규정하고 있을 뿐, 지방자치단체의 이북5도민 및 이북5도민 지원단체에 대한 지원과 관련된 별다른 근거 규정을 두고 있지 않아, 「이북5도에 관한 특별조치법」의 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”라고 볼 수도 없을 것입니다.

  마지막으로, 양산시 이북5도민과 이북5도민 지원단체에 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”를 말한다고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 

  또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 양산시에서 이북5도민과 이북5도민 지원단체에 보조금을 지원할 수 있도록 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례를 제정할 수 있다고 볼 수 있을 것입니다.