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1. 질의요지
가. 「거창군 친환경 학교급식 등 지원에 관한 조례」에 “군수는 학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐 학교급식 지원계획을 매년 수립ㆍ시행 한다”는 규정을 둘 수 있는지?

 나. 「거창군 친환경 학교급식 등 지원에 관한 조례」에 “군수는 예산의 범위에서 학교급식 지원계획에 따라 필요경비를 다음 연도 예산에 반영하여야 한다”는 규정을 둘 수 있는지?

 다. 「거창군 친환경 학교급식 등 지원에 관한 조례」에 “군수는 학교급식의 운영 및 지원에 필요한 경비를 학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐 지원한다”는 규정을 둘 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「학교급식법」 제5조제3항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 제8조제4항에 따른 학교급식 지원에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 그 소속 하에 학교급식지원심의위원회를 둘 수 있고, 제8조제3항에서는 학교급식을 위한 식품비는 보호자가 부담하는 것을 원칙으로 하며, 같은 조 제4항에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 학교급식에 품질이 우수한 농산물 사용 등 급식의 질 향상과 급식시설ㆍ설비의 확충을 위하여 식품비 및 시설ㆍ설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있다고 규정하여 지방자치단체의 장에게 학교급식 경비 지원에 관한 재량을 부여하고 있습니다.

  이와 관련하여 「거창군 학교급식비 지원 조례」(이하 “거창군 조례”라 한다) 제3조제1항에 “군수는 학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐 학교급식 지원계획을 매년 수립ㆍ시행한다”는 규정을 둘 경우, 위 규정이 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 것은 아닌지가 문제됩니다.

  먼저, 거창군 조례 제3조제1항의 “학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐”의 의미에 대해서 살펴보면, 학교급식 지원계획은 학교급식 지원업무에 관한 일반적이고 기본적인 사항을 규정한 업무계획으로서 「학교급식법」 제5조제3항의 학교급식 지원에 관한 중요사항에 해당하는 것으로 보이고, 거창군 학교급식지원심의위원회는 「학교급식법」 제8조제4항에 따른 “학교급식 지원에 관한 중요사항”을 심의하기 위하여 거창군수의 소속 하에 설치한 위원회인 것으로 보입니다. 그렇다면 학교급식 지원계획에 대해 군수의 소속으로 설치된 학교급식지원심의위원회의 심의를 거치도록 한 것은 학교급식 지원에 대한 위원회의 충분한 논의를 거쳐 해당 학교급식 지원계획의 객관성과 타당성을 확보함으로써 학교급식 지원업무의 효율성을 달성하려는 행정업무의 처리절차 또는 처리방법의 일환으로 규정된 것으로 보아야 할 것이고, 학교급식지원심의위원회의 심의를 거친다고 하여 심의 결과를 반드시 따라야 하는 것은 아니므로, 학교급식 지원업무에 대한 군수의 권한을 침해하거나 제한하기 위한 것으로 보이지는 않습니다.

  다음으로, 군수가 이러한 “학교급식 지원계획을 매년 수립ㆍ시행하도록 하는 것”이 군수의 권한을 침해하는 것인지를 살펴보면, 「학교급식법」 제8조제4항에 따라 군수는 식품비 및 시설ㆍ설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있는 재량권한이 있는 것이고, 군수가 학교급식 경비를 지원하기 위해서는 학교급식 지원계획을 수립하여 필요 경비 등을 산정해야 하므로, 군수로 하여금 학교급식 지원계획을 매년 수립ㆍ시행하도록 하는 것은 군수에게 의무를 부과하는 규정이기 보다는, 학교급식 경비지원에 관한 군수의 재량권을 실행하거나 구체화하기 위한 절차 또는 방법을 규정한 것으로 보아야 할 것이고, 위 규정으로 인해 지방자치단체장의 권한이 침해되거나 제약되는 것으로 보기는 곤란하다고 할 것입니다. 

  또한, 학교급식 지원계획의 경우 학교급식 지원업무에 관한 일반적이고 기본적인 사항을 규정한 중요한 계획으로 보이기는 하나, 해당 지원계획은 법령상의 강제적이고 구속적인 효력이 있는 규범적 계획이 아니라 군수가 학교급식 지원업무를 수행하기 위한 일종의 업무추진방향이나 기준을 제시하는 업무계획으로서의 성격을 가지는 것에 불과하고, 지방자치단체의 구체적인 행정적ㆍ재정적 여건변화 등에 따라 상시 변동되거나 수정될 수 있을 뿐만 아니라, 해당 학교급식 지원계획에 따른 업무내용이나 소요경비 등에 대해서도 이를 그대로 추진할 지 또는 예산에 그대로 반영할 지 여부를 결정하는 것도 군수의 재량이라고 할 것입니다.

   따라서, 거창군 조례 제3조제1항에 “군수는 학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐 학교급식 지원계획을 매년 수립ㆍ시행 한다”는 규정을 두더라도 해당 규정이 군수의 권한을 침해하는 규정으로 볼 수는 없으므로, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  거창군 조례 제3조제3항에 “군수는 예산의 범위에서 제1항 및 제2항의 학교급식 지원계획에 따라 필요경비를 다음 연도 예산에 반영하여야 한다”는 규정을 둘 경우 위 규정이 지방자치단체장의 전속적인 권한인 예산편성권을 제한하는 것은 아닌지가 문제됩니다.

  일반적으로 개별 법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 판단재량을 박탈하는 내용의 조례는 특별한 사정이 없는 한 개별 법령의 입법취지에 반하게 되는 결과를 가져오는데다가 「지방자치법」에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 규정을 두는 것은 허용될 수 없으므로 위와 같은 조례는 위법하여 무효라고 할 것입니다(대법원 1995. 12. 22. 선고 95추32 판결, 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조). 

  거창군 조례 제3조제3항에서는 “군수는 예산의 범위에서 제1항 및 제2항의 학교급식 지원계획에 따라 필요경비를 다음 연도 예산에 반영하여야 한다”고 규정하려고 하는데, “예산의 범위”가 어디를 수식하고 어떤 의미인지 불분명하여 명확하게 판단하기 어려운 면이 있으나, 해당 규정은 군수가 학교급식 필요 경비를 다음 연도 예산에 반드시 반영하도록 규정하려는 것으로 보입니다. 

  그렇다면, 군수에게 학교급식 필요 경비를 다음 연도에 반드시 반영하도록 규정할 수 있는지 여부를 살펴보면, 군수가 학교급식 경비를 지원할 지 여부는 「학교급식법」 제8조제4항에 따라 지방자치단체의 장에게 부여된 재량이라고 할 것이고, 「지방자치법」 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서는 예산편성권을 지방자치단체장에게, 예산의 심의ㆍ확정권을 지방의회에 각각 부여하여 예산에 관한 권한을 지방자치단체장과 지방의회에 배분하고 있으며, 「학교급식법」에서도 지방자치단체장의 예산안 편성권에 대한 견제나 제약을 할 수 있는 규정을 두고 있지 않은 점에 비추어 볼 때, 해당 규정은 지방자치단체장의 전속적인 권한인 예산편성권을 사전적으로 제한하는 것으로 보인다 할 것이어서 위법한 것으로 보입니다.

 다. 질의 다에 대하여

  거창군 조례 제5조제1항에 “군수는 제3조에 따라 학교급식의 운영 및 지원에 필요한 경비를 학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐 지원한다”는 규정을 둘 경우 위 규정이 법률에 의해 지방자치단체장에게 부여된 권한을 침해하는 것은 아닌지가 문제됩니다.

  「학교급식법」 제5조제3항에서는 제8조제4항에 따른 “학교급식 지원에 관한 중요사항”을 심의하기 위하여 지방자치단체장 소속 하에 학교급식지원심의위원회를 둘 수 있도록 하고, 해당 학교급식지원심의위원회의 구성·운영에 관한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는바, 이에 따라 거창군 조례 제5조제1항의 “학교급식의 운영 및 지원에 필요한 경비”는 「학교급식법」 제5조제3항에 따른 “학교급식 지원에 관한 중요사항”으로 볼 수 있으므로, 군수가 학교급식의 운영 및 지원에 필요한 경비를 지원할 때 학교급식지원심의위원회의 심의를 거치도록 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

  참고로, 거창군 조례 제5조제1항에 “군수는 학교급식의 운영 및 지원에 필요한 경비를 학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐서 지원한다”는 규정을 두는 경우, 해당 규정의 의미는 군수가 학교급식의 운영 및 지원에 필요한 경비를 지원할 때에는 “학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐서 지원”하라는 학교급식의 지원방법이나 지원절차를 규정한 것이지, 군수에게 학교급식에 필요한 경비를 반드시 지급하도록 하는 의무를 부과한 규정으로 보이지는 않습니다.

  따라서, 거창군 조례 제5조제1항에 군수는 학교급식의 운영 및 지원에 필요한 경비를 학교급식지원심의위원회의 심의를 거쳐 지원한다는 규정을 두는 것은 가능할 것으로 보입니다.