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1. 질의요지
「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률」 에도 불구하고 「제주특별자치도 여름철 안전관리 조례안」 에서 “물놀이 관리지역” 에 해수욕장을 포함하여 조례로 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「해수욕장의 이용 및 관리에 관한 법률」 (이하 “해수욕장법”이라 함) 제2조제1호에서는 “해수욕장”이란 천연 또는 인공으로 조성되어 물놀이·일광욕·모래찜질·스포츠 등 레저활동이 이루어지는 수역 및 육역으로서 제6조에 따라 지정·고시된 구역을 말하며, 같은 조 제4호에서는 “물놀이구역”이란 물놀이·일광욕·모래찜질 등의 활동이 이루어지고 부표·안전선 등으로 구분되어지는 구역으로서 제17조제1항에 따라 지정된 구역으로 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “수상레저구역”이란  「수상레저안전법」 제2조제1호에 따른 수상레저활동이 이루어지는 구역으로서 제17조제1항에 따라 지정된 구역을 말하며, 같은 법 제17조제1항에서는 도지사는 해수욕장을 이용하는 용도에 따라 물놀이구역과 수상레저구역으로 구분하여 관리·운영하여야 한다고 각각 규정하고 있습니다.

  한편, 「제주특별자치도 여름철 물놀이 안전관리 조례안」 (이하 “제주도조례안”이라 함) 제2조제1호에서는 “물놀이 관리지역”이란 해수욕장, 하천, 계곡, 갯벌, 유원지 등 여름철 피서를 목적으로 찾는 물놀이 장소 및 시설로써 도지사가 지정하여 운영하는 장소라고 규정하고 있습니다. 

  먼저, 해수욕장 정의를 살펴보면, 해수욕장법 제2조제1호에서는 같은 법 제6조에 따라 관할 지역에서 대통령령으로 정하는 시설 및 환경 기준에 적합한 구역을 해수욕장으로 도지사가 지정·고시한 구역이라고 정의하고 있는 반면, 제주도조례안에서는 해수욕장에 대한 정의 규정이 없고 물놀이 관리지역에 해수욕장이 포함되어 있습니다. 
 
  다음으로, 물놀이구역의 정의를 살펴보면, 해수욕장법 제2조제4호에서 물놀이구역은 같은 법 제17조제1항에 따라 지정된 구역을 말하며, 같은 법 제 17조제1항에서는 도지사는 해수욕장을 이용하는 용도에 따라 물놀이구역과 수상레저구역으로 구분하여 운영하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  반면, 제주도조례안 제2조제1호에서 물놀이 관리지역은 해수욕장을 포함하여 여름철 피서를 목적으로 찾는 물놀이 장소 및 시설로써 도지사가 지정하는 장소로 정의하고 있습니다. 다만, 해수욕장법에서의 물놀이구역과 제주도조례안에서의 물놀이 관리지역이 서로 다른 용어 정의를 사용하고 있고, 제주도조례안에서 물놀이 관리지역에 대한 정의가 해수욕장법에서 규정한 수상레저구역과 구분되어 운영하는 해수욕장 물놀이구역과 명확하게 구분되지 않으며, 물놀이 관리지역의 구체적인 지정기준에 대한 규정이 없어 물놀이 관리지역 정의에 대한 판단에 어려움이 있어 보입니다.

  다음으로, 해수욕장 안전관리 수행체계 및 적용범위를 살펴보면, 해수욕장법 제13조에서는 도지사는 해양수산부장관이 수립한 기본계획의 범위에서 관할 해수욕장의 관리에 관한 계획을 수립·시행하여야 하고, 같은 법 제25조제1항에서는 국민안전처장관이 정한 안전관리지침의 범위에서 관할 해수욕장의 안전관리에 필요한 조치를 도지사가 시행하여야 하며, 같은 법 제27조제1항에서는 도지사는 해수욕장시설에 대하여 주기적으로 안전점검을 하여야 한다고 각각 규정하고 있습니다.

  또한, 안전관리지침 제3조에서는 같은 법 제17조에 따라 도지사가 지정한 해수욕장에서 이루어지는 안전관리 활동 전반에 안전관리지침을 적용한다고 규정하고 있습니다. 따라서, 해수욕장법 및 안전관리지침의 범위에서 도지사가 해수욕장의 안전관리사무를 수행해야 하는 것으로 보입니다. 

  「지방자치법」 제22조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위배되는 경우에는 효력이 없는 것이고, 조례가 법령에 위배되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순·저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적·구체적으로 결정하여야 한다할 것입니다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결).

  그리고, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 아울러, 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2012. 6. 29. 회신 의견12-0179 참조).

  결론적으로, 해수욕장법 및 같은 법 시행령, 안전관리지침에서 해수욕장 안전관리에 필요한 세부사항을 이미 규정하고 있는바, 이에 따라 해수욕장 안전관리에 대한 사무를 적용해야 할 것으로 보입니다. 

  또한, 제주도조례안에서 법령의 내용을 단순히 확인하고 재기재하여 해수욕장 안전관리사무를 중복하여 규정하는 것은 입법경제적 측면에서 바람직하지 않아 보이고, 제주도조례안에서 안전관리요원 자격조건 등 규율하는 일부 내용이 법령에 모순되고 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.  

  따라서, 해수욕장법에도 불구하고 제주도조례안에서 물놀이 관리지역에 해수욕장을 포함하여 조례로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조를 위반할 소지가 있는 것으로 보여 조례를 입안하는 것에 대해서는 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.