법제처 로고

1. 질의요지
「영유아보육법」 제36조 및 같은 법 시행령  제24조에서는 지방자치단체가 어린이집 보육교직원의 복지증진 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있는데, “보육교사 처우개선” 사무를 자치사무로 보아 보육교사 처우개선비 지원에 관한 사항을 조례로 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
먼저, 보육교사 처우개선사무가 자치사무인지에 대해 살펴보면,「영유아보육법」 제4조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 지며, 이에 필요한 재원을 안정적으로 확보하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법  제36조에서는 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사의 인건비, 보육교직원의 복지 증진 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있습니다.
  「영유아보육법 시행령」(이하 “시행령”이라 함) 제24조제1항에서는 같은 법  제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 어린이집 설치, 증축·개축 및 개수·보수비용(제1호), 보육교사 인건비(제2호), 교재·교구비(제3호), 지방육아종합지원센터의 설치·운영비(제4호), 보수교육 등 직원 교육훈련 비용(제5호), 장애아 보육 등 취약보육 실시 비용(제6호), 그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용(제7호)에 대하여 예산의 범위에서 비용의 전부 또는 일부를 보조한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정들을 살펴보면, 보육교사 처우개선비는 보육교사의 복지증진 및 근무환경 개선을 위하여 비용을 보조하는 사항으로 보이므로 시행령 제24조제1항제2호의 보육교사 인건비가 아닌 제7호에서 그 밖에 차량운영비 등 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용에 해당하는 사무로 보입니다. 

  그렇다면, 「영유아보육법」 제36조에서 보육교직원의 복지 증진 등의 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조하는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 나열하고 있는 점을 고려할 때, 지방자치단체가 수행하는 자치사무로 보입니다.

  또한, 어린이집에 종사하는 보육교사의 처우개선을 위하여 보육교사에게 지원을 하는 것은 직접적으로는 보육교사 개인의 처우를 개선함으로써 간접적으로는 보육사업의 수혜자인 영유아 및 가정의 복지를 증진시킬 수 있는 것이므로 이는 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 주민복지에 관한 사업(가목), 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진(라목) 등에 해당할 여지가 있어 따라서, 보육교사의 처우개선에 관한 사무는  자치사무로 보입니다. 

   다음으로, 보육교사 처우개선비 지원에 관한 사항을 조례로 제정하는 것이 가능한지에 대해 살펴보면, 「연제구 보육교사 처우개선비 지원에 관한 조례안」 (이하 “연제구조례안”이라 함)은 「영유아보육법」 제36조와 같은 법 시행령  제24조의 규정에 근거하여 연제구내 어린이집에 근무하는 보육교사에 대한 처우개선비 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하는 조례로서, 같은 조례안 제4조에서는 보육교사 처우개선을 위하여 필요한 예산을 확보하도록 구청장이 노력해야 하고, 같은 조례안 제5조에서는 어린이집에 근무하는 보육교사를 지원대상으로 하며, 같은 조례안 제6조에서는 보육교사 처우개선비를 예산의 범위 안에서 지원하는 기준 및 방법을 각각 규정하고 있습니다. 이러한 규정들을 살펴보아 「영유아보육법」 에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 것은 아닌지가 문제가 됩니다.

  일반적으로 개별 법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 판단재량을 박탈하는 내용의 조례는 특별한 사정이 없는 한 개별 법령의 입법취지에 반하게 되는 결과를 가져오는데다가 「지방자치법」에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 규정을 두는 것은 허용될 수 없으므로 위와 같은 조례는 위법하여 무효라고 할 것입니다(대법원 1995. 12. 22. 선고 95추32 판결, 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조).

  연제구조례안과 같이 「영유아보육법」 제36조 및 같은 법 시행령  제24조제1항제7호 및 제2항에 따라 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항을 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장이 정하도록 규정하고 있는 경우에는 해당 사안에 대하여 구체적으로 정할 수 있는 권한을 보건복지부장관 또는 지방자치단체의 장에게 주고 있는 것이므로 지방자치단체의 장이 규칙이나 훈령, 예규 등으로 정해야지 조례로 규율할 수 없고, 조례로 규정하는 경우에는 「영유아보육법」 에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 보육사업에 드는 비용의 지원방법 등에 대한 결정 권한을 침해하는 결과가 될 수 있을 것으로 보입니다. 

  따라서, 보육교사 처우개선비 지원에 관한 사항을 조례로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조를 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.